Spete - contencios administrativ (pct. 19 - 20)

19. Dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Conventia l-a recunoscut fara sa-l defineasca in sensul restrans al cuvantului, exista posibilitatea limitarilor implicite admise chiar in afara limitelor care circumscriu continutul oricarui drept.
Prin decizia nr. 220 din 6 mai 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in M.Of. nr. 539 din 16 iunie 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:

In motivarea exceptiei se sustine ca textele de lege criticate contravin prevederilor art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21, art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7), art. 48 alin. (1) si ale art. 51 din Constitutie. Astfel, se arata ca dispozitiile cuprinse in alin. 1 al art. 5 din Legea nr. 29/1990, referitoare la procedura administrativa prealabila sesizarii instantei de judecata, ingradesc accesul liber la justitie, intrucat adresarea prealabila la forul administrativ este fara eficienta, ajungAndu-se chiar la o anulare a dreptului de a apela la instanta de judecata din considerente procedurale.

De asemenea, se invoca incalcarea dreptului constitutional al persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, deoarece acest drept de actiune este, in opinia autorilor exceptiei de neconstitutionalitate, imprescriptibil, ori prin legea speciala criticata se instituie un termen restrictiv de 30 de zile.
 
Neconstitutionalitatea dispozitiilor alin. (5) al art. 5 din lege consta in aceea ca, prin restrangerea la un an a dreptului de a actiona in justitie autoritatea publica ce a produs vatamarea, nu se respecta imprescriptibilitatea dreptului la actiune, ocrotirea egala a dreptului de proprietate devine iluzorie si se ajunge la o expropriere si la o confiscare a averii prezumate a fi dobandita licit, intemeiate pe dispozitii procedurale. Autorul exceptiei considera ca astfel se incalca prevederile art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21 alin. (1), art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7) si ale art. 51 din Constitutie.
 
Curtea de Apel Cluj -Sectia comerciala si de contencios administrativ apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate referitoare la dispozitiile art. 5 alin. (1) si (5) din Legea contenciosului administrativ, in raport de prevederile constitutionale ale art. 21 alin. (3) si (4), precum si ale art. 52 din Constitutie, republicata, este neintemeiata, deoarece procedura plangerii prealabile nu poate fi considerata ca fiind o jurisdictie speciala administrativa in sensul dispozitiilor constitutionale anterior mentionate.
 
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 181 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.

 
Guvernul considera ca textele de lege criticate nu contravin prevederilor constitutionale invocate de autorul exceptiei. Astfel, art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, instituie o procedura prealabila sesizarii instantei judecatoresti, care nu poate fi confundata cu jurisdictia speciala administrativa prevazuta in art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. Considera ca, in sensul acestor dispozitii constitutionale, cuvAntul jurisdictie desemneaza un organ administrativ cu atributii jurisdictionale, respectiv un organ care are ca atributii solutionarea de litigii, in conditiile unei proceduri contradictorii si publice, asemenea unei instante judecatoresti, pe cand procedura prealabila este o procedura gratioasa, care nu presupune implicarea unui organ cu atributii jurisdictionale, ci chiar a aceluiasi organ care a emis actul administrativ sau a organului ierarhic superior.
 
Cat priveste critica de neconstitutionalitate sub aspectul incalcarii art. 52 alin. (1) din Legea fundamentala, se apreciaza ca termenul de prescriptie de 30 de zile instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990 respecta prevederile constitutionale, intrucat, prin lege organica, legiuitorul are competenta si optiunea de a reglementa asupra conditiilor si limitelor exercitarii dreptului de sesizare a instantei cu o actiune de contencios administrativ de catre persoana vatamata de o autoritate publica. In sprijinul acestor sustineri se invoca jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
 
Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. Astfel, textul de lege criticat nu contravine art. 21 alin. (3) din Constitutie, republicata, intrucat instituirea de catre legiuitor a unei proceduri administrative prealabile sesizarii instantelor judecatoresti are drept scop asigurarea rezolvarii cu celeritate a unor categorii de litigii si limitarea, pe cat posibil, a cheltuielilor. Aceasta reglementare nu poate avea ca efect limitarea accesului la justitie, atat timp cat contestatorul se poate adresa instantei de contencios administrativ impotriva solutiei date de organul administrativ.
Totodata, se arata ca prevederile art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, invocate de autorul exceptiei, nu sunt incidente in cauza, intrucat textul de lege criticat reglementeaza o procedura administrativa prealabila sesizarii instantelor judecatoresti, si nu una administrativ-jurisdictionala.
In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate fata de dispozitiile art. 48 din Constitutie, devenit art. 52, considera ca nu exista o incalcare a dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, intrucat stabilirea conditiilor si limitelor exercitarii acestui drept sunt de domeniul legii organice, iar Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 apartine unei asemenea categorii de legi.
 Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 5 alin. (1) si (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, care au urmatorul cuprins:
 -Art. 5: Inainte de a cere instantei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. (2), autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. [...]
 
In toate cazurile, introducerea cererii la instanta nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.
 
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, legea criticata contravine dispozitiilor constitutionale ale art. 15, art. 16 alin. (2), art. 21, ale art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7), devenit art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8), ale art. 48 alin. (1), devenit art. 52 alin. (1), si ale art. 51, devenit art. 1 alin. (5). Textele din Constitutia republicata invocate ca fiind incalcate dispun cu privire la: art. 1 alin. (5) -suprematia si obligativitatea respectarii Constitutiei si a legilor; art. 15 -principiile universalitatii si neretroactivitatii legii; art. 16 alin. (2) -egalitatea in drepturi a cetatenilor; art. 21 -accesul liber la justitie; art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8) -garantarea si ocrotirea in mod egal de lege a dreptului de proprietate privata, indiferent de titular; interzicerea exproprierii in afara conditiilor stabilite de lege; interzicerea confiscarii averii prezumate a fi dobandita in mod licit; art. 52 alin. (1) -dreptul persoanei vatamate intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei produse printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.
 
Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea retine urmatoarele:
 
In esenta, se sustine ca art. 5 alin. (1) si (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, limiteaza accesul liber la justitie prin instituirea procedurii administrative prealabile sesizarii instantei judecatoresti si a termenului de cel mult un an pentru exercitarea dreptului la actiune de catre persoana vatamata printr-un act al administratiei publice.
 
Din analiza textelor de lege criticate rezulta ca acestea stabilesc obligativitatea indeplinirii procedurii administrative prealabile sesizarii instantei judecatoresti, precum si limitele si conditiile pentru realizarea acestei proceduri speciale, obligatorii. Curtea constata ca instituirea prin aceste dispozitii a recursului prealabil sau gratios reprezinta o modalitate simpla, rapida si scutita de taxa de timbru prin care persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica are posibilitatea de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului sau legitim direct de la organul emitent. Se realizeaza astfel, pe de o parte, protectia persoanei vatamate si a administratiei, iar pe de alta parte, degrevarea instantelor judecatoresti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi solutionate pe cale administrativa, dandu-se expresie principiului celeritatii.
 
Sub acest aspect, Curtea Constitutionala a statuat in jurisprudenta sa, de exemplu prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, si prin Decizia nr. 199 din 13 mai 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 476 din 3 iulie 2003, ca instituirea prin lege a unei proceduri administrative ori administrativ-jurisdictionale prealabile sesizarii instantelor judecatoresti nu este de natura sa ingradeasca exercitiul dreptului de acces liber la justitie, [...], ci, dimpotriva, constituie o masura de protectie care nu poate avea ca efect, in nici un mod, limitarea accesului la justitie. De asemenea, in acelasi sens, jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului statueaza ca dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Conventia l-a recunoscut fara sa-l defineasca in sensul restrans al cuvantului, exista posibilitatea limitarilor implicite admise chiar in afara limitelor care circumscriu continutul oricarui drept (Cauza Golder contra Regatului Unit, 1975). Fata de cele aratate, Curtea urmeaza sa respinga sustinerile privind incalcarea art. 21 din Constitutie, republicata.
 
In legatura cu critica referitoare la nesocotirea, prin art. 5 din lege, a dreptului constitutional al persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, Curtea constata, de asemenea, ca aceasta este neintemeiata. Aceasta deoarece, conform art. 52 alin. (2) din Constitutie, republicata, conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica, iar Legea nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, este, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Legea fundamentala, lege organica care reglementeaza contenciosul administrativ.
 
Autorii exceptiei mai invoca si incalcarea art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, care dispune ca Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite. Curtea observa ca jurisdictiile speciale administrative reprezinta o activitate jurisdictionala realizata de un organ de jurisdictie ce functioneaza in cadrul unei institutii a administratiei publice sau al unor autoritati administrative autonome, care se realizeaza conform procedurii imperative prevazute intr-o lege speciala, procedura asemanatoare cu cea a instantelor de judecata, desfasurata insa paralel si separat de aceasta.
Pe de alta parte, prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004, referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 (nepublicata inca), Curtea a retinut ca in virtutea principiului neretroactivitatii legii civile, prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutie, aceasta dispozitie nu poate fi considerata ca aplicabila decat in cazul unor actiuni ulterioare intrarii in vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constitutia a fost revizuita, textul fiind introdus prin aceasta lege. Prin aceeasi decizie s-a mai retinut ca textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor art. 5 din legea criticata, prevederi care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal, intrucat dispozitia constitutionala a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca, prin lege, sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ gratios sau ierarhic.
 
Cele statuate prin decizia mentionata sunt valabile si in prezenta cauza, astfel ca sustinerile autorilor exceptiei urmeaza a fi inlaturate.
 
In sfarsit, in legatura cu dispozitiile constitutionale ale art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8), referitoare la ocrotirea si garantarea dreptului de proprietate privata, ale art. 1 alin. (5), privind suprematia si obligativitatea respectarii Constitutiei, si cele ale art. 16 alin. (2), care consacra principiul egalitatii in drepturi, invocate de asemenea ca fiind incalcate, Curtea constata ca acestea nu au incidenta in cauza, asa incat criticile formulate nu pot fi retinute.
 
20. Potrivit prevederilor constitutionale ale art. 52 alin. (2) din Constitutia republicata, legiuitorul este abilitat sa stabileasca conditiile si limitele exercitarii dreptului la reparatie al persoanei vatamate de un act administrativ.
Prin decizia nr. 216 din 6 mai 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 alin. (1), (2) si (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in M.Of. nr. 530 din 14 iunie 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia sustine ca prin dispozitiile Constitutiei sunt consfintite regula garantarii si ocrotirii dreptului de proprietate publica prin lege (Legea nr. 213/1998), precum si regula inalienabilitatii bunurilor proprietate publica. In acelasi timp, se apreciaza de catre autorul exceptiei ca inalienabilitatea nu poate fi restrAnsa prin lege, iar pe de alta parte, ca nu poate fi asigurata, daca mijloacele judiciare de a apara aceasta inalienabilitate sunt limitate de legiuitorul ordinar sau organic, supunAndu-le unor termene sau conditii.
 
In conceptia autorului exceptiei, a conditiona admiterea actiunii in contencios administrativ de respectarea unor proceduri administrative care, la fel, nu se puteau efectua decat intr-un anumit termen (30 de zile) nu poate constitui decat o incalcare a inalienabilitatii bunurilor care apartin domeniului public. Un bun din domeniul public nu este inalienabil daca el poate fi uzurpat de un tert si acesta isi poate consolida titlul sau prin simpla trecere a timpului. Inalienabilitatea bunurilor din domeniul public include imprescriptibilitatea lor si insesizabilitatea lor. In sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate, este invocata incalcarea dispozitiilor art. 136 alin. (2) si (4) ale Constitutiei republicate.
 
Curtea de Apel Brasov -Sectia comerciala si de contencios administrativ, formulandu-si opinia asupra exceptiei, apreciaza ca aceasta este neintemeiata.
 
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
 
Presedintele Camerei Deputatilor considera neintemeiate criticile de neconstitutionalitate ale dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990. In fundamentarea acestui punct de vedere, se arata ca stabilirea unor termene procedurale, care este de competenta legiuitorului, nu poate avea, in nici o situatie, ca efect, vatamarea dreptului material -cazul de fata dreptul de proprietate publica. Asemenea termene, care impun o diligenta din partea persoanei vatamate, au ca scop, pe langa evitarea prelungirii starii de anormalitate, si asigurarea unei anumite stabilitati circuitului civil. Prin obligarea persoanei vatamate de a actiona intr-un anumit termen nu se aduce atingere inalienabilitatii proprietatii publice si nici nu este lipsita proprietatea publica de ocrotirea si garantarea asigurate de Constitutie.
 
Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, referindu-se si la jurisprudenta constanta a Curtii Constitutionale privind constitutionalitatea dispozitiilor legale criticate.
 
Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile partilor si ale procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile alin. (1), (2) si (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificarile ulterioare, care au urmatorul cuprins:
 Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. (2), autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.
 In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la comunicarea solutiei [...].
 In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.
 
Textul constitutional al art. 136 alin. (2) si (4), invocat in sustinerea exceptiei, are urmatorul cuprins: (2) Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale [...].
 (4) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. In conditiile legii organice, ele pot fi date in administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica.
 
In esenta, critica de neconstitutionalitate a textului de lege care constituie obiectul exceptiei consta in sustinerea ca prin instituirea unor termene (de 30 de zile, respectiv de un an) prevazute de dispozitiile criticate se incalca textele constitutionale care stabilesc inalienabilitatea si insesizabilitatea bunurilor proprietate publica.
 
Analizand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca aceasta este neintemeiata.
 
Textul de lege criticat prevede anumite conditii -in speta termene -in cadrul carora instanta de contencios administrativ poate fi sesizata cu cererea persoanei care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, ceea ce, asa cum se arata si in punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, nu poate avea semnificatia modificarii caracterului inalienabil al dreptului de proprietate publica, cum pretinde autorul exceptiei. De altfel, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 prevede ca bunurile apartinand domeniului public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile, precizAndu-se ca ele nu pot fi instrainate, nu pot fi supuse executarii silite si nu pot fi dobandite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna-credinta asupra bunurilor mobile. In acelasi timp, articolul respectiv prevede la alin. (2) ca actele juridice incheiate cu incalcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absoluta.
 
In cauza insa, instanta are a se pronunta asupra unei cereri formulate in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, pentru anularea unui act administrativ.
 
In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a respins prin mai multe decizii exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 alin. (1) si (5) din Legea nr. 29/1990. (A se vedea in acest sens, de exemplu, deciziile: nr. 232 din 5 iunie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 419 din 16 iunie 2003; nr. 199 din 13 mai 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 476 din 3 iulie 2003; nr. 60 din 26 martie 1997, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 87 din 24 februarie 1998, mentinuta prin Decizia nr. 614 din 9 decembrie 1997, publicata in acelasi monitor oficial).
 
Prin Decizia nr. 60 din 26 martie 1997, Curtea Constitutionala a retinut: Potrivit prevederilor constitutionale ale art. 48 alin. (2) sin prezent, art. 52 alin. (2) din Constitutia republicatat, legiuitorul este abilitat sa stabileasca conditiile si limitele exercitarii dreptului la reparatie al persoanei vatamate de un act administrativ. Art. 5 alin. 5 din Legea nr. 29/1990 corespunde exigentelor acestei norme constitutionale, reglementand conditiile de exercitare a actiunii.
Nu se poate retine ca aceste conditii ar incalca art. 135 alin. (5) din Constitutie devenit art. 136 alin. (4) dupa republicarea Constitutiei. Dispozitiile atacate, Avand in vedere existenta unui termen pentru sesizarea instantei de judecata, nu au tangenta cu prevederile art. 135 alin. (5) din Constitutie, republicata. Faptul ca autoarea exceptiei nu a solicitat in termen de un an anularea actului administrativ despre care sustine ca a vatamat-o intr-un drept legitim nu poate fi considerat un motiv de neconstitutionalitate.