Spete - contencios administrativ (pct. 21 - 23)

21. Atat jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului au admis posibilitatea unor limitari aduse prin lege exercitarii accesului liber la justitie.

Prin decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in M.Of. nr. 498 din 2 iunie 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia sustine ca dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 51 sdevenit, dupa revizuirea Constitutiei, art. 1 alin. (5)t, ale art. 16 alin. (1), ale art. 21, ale art. 48 alin. (1) si (2) sdevenit art. 52 alin. (1) si (2)t si ale art. 49 sdevenit art. 53t. Autorul exceptiei de neconstitutionalitate considera totodata ca sunt incalcate si unele reglementari internationale, si anume: din Declaratia Universala a Drepturilor Omului -dispozitiile art. 7 privind egalitatea in drepturi, ale art. 8 privind accesul la justitie, ale art. 29 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi, ale art. 30 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor; din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale -dispozitiile art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, ale art. 4 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si ale art. 5 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor omului; din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice -dispozitiile art. 2 pct. 1 si 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, ale art. 4 pct. 2 privind situatiile exceptionale, ale art. 5 pct. 1 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor si libertatilor omului, ale art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil si ale art. 26 privind egalitatea.

De asemenea, sunt invocate in sustinerea exceptiei dispozitiile art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, ale art. 17 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor omului si ale art. 18 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
 
In ceea ce priveste incalcarea art. 16 alin. (1) din Constitutie, republicata, autorul exceptiei de neconstitutionalitate arata ca art. 5 din Legea nr. 29/1990 instituie o discriminare nepermisa intre cetatenii care au drept la actiune, pentru simplul fapt ca au avut sansa de a indeplini concomitent conditiile art. 1 si 5 din Legea nr. 29/1990, si cetatenii care au fost vatamati in dreptul lor dupa trecerea unui an de la publicarea in Monitorul Oficial a actului administrativ cu caracter normativ anulabil, acestia din urma fiind privati astfel de posibilitatea apararii in justitie a drepturilor lor, spre deosebire de cei din prima categorie.
 
Se arata ca termenul de un an, instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990, in care poate fi introdusa o cerere de anulare a unui act administrativ, contravine art. 21 si art. 52 din Constitutie, republicata, intrucat ori de cate ori producerea vatamarii/prejudiciului sare loct dupa trecerea unui an de la publicarea actului administrativ susceptibil a fi declarat nul, actele administrative cu caracter normativ emise cu incalcarea legii ar deveni inatacabile [...], capatAnd putere de lege, in dispretul legii, fara a putea fi atacate din punct de vedere al legalitatii, iar persoana vatamata intr-un interes legitim -asa cum prevede art. 52 dupa revizuirea si republicarea Constitutiei -nu poate obtine recunoasterea acestuia.

De asemenea, se apreciaza ca termenele procedurale instituite prin art. 5 al Legii nr. 29/1990, Avand drept consecinta decaderea sau perimarea cererii, sunt de natura a limita in timp dreptul fundamental al liberului acces la justitie, ceea ce contravine art. 21 alin. (2) din Constitutie, republicata. Se considera ca dispozitiile criticate contravin prevederilor art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, conform carora jurisdictiile speciale administrative sunt facultative.
 

Autorul exceptiei sustine, prin raportare la art. 52 din Constitutie, republicata, privind dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, ca acest drept nu poate fi limitat in timp nici macar de legea organica la care face trimitere art. 52 alin. (2) din Constitutie, intrucat trebuie respectate art. 1 alin. (5) si art. 53 din Constitutie, republicata, precum si prevederile pactelor si tratatelor la care Romania este parte, cerinte neindeplinite insa de dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990.
 
De asemenea, se considera ca, in conditiile in care legile organice -in speta Legea nr. 29/1990 -incalca dispozitiile constitutionale ale art. 53, acestea ar fi plasate, in cel mai bun caz, in acelasi plan cu insasi Constitutia, dar mai degraba deasupra ei, fiind in esenta legi constitutionale care ar fi trebuit sa fie aprobate prin referendum, fapt ce incalca art. 73 alin. (2) si alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata.
 
Referitor la Legea nr. 29/1990 se mai sustine ca aceasta deroga prin art. 5 de la prevederile dreptului comun, respectiv de la art. 5 si art. 1200 alin. (1) din Codul civil, precum si de la prevederile art. 2 din Decretul nr. 167/1958 [...].
 
Curtea de Apel Bucuresti -Sectia contencios-administrativ, formulandu-si opinia asupra exceptiei, considera ca aceasta este neintemeiata. Se arata ca legiuitorul este cel in masura a stabili conditiile si limitele de exercitare a dreptului la reparatie al persoanei vatamate printr-un act administrativ, iar procedura prevazuta de art. 5 din Legea nr. 29/1990 reprezinta inca o modalitate de aparare a drepturilor pretins vatamate. Se mai apreciaza ca prevederile criticate corespund exigentelor principiului solutionarii cauzei intr-un termen rezonabil, conform art. 6 pct. 1 din Conventia europeana a drepturilor omului.
 
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
 
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata.
 
Se arata ca procedura administrativa prealabila instituita prin reglementarea criticata reprezinta pentru cetatean inca o posibilitate in apararea drepturilor sale. In opinia Guvernului, art. 5 din Legea nr. 29/1990 nu incalca art. 16 din Constitutie, republicata, intrucat se aplica oricarei persoane fizice sau juridice ce a fost vatamata in drepturile sale, necreAnd privilegii sau discriminari. In acest sens se invoca si jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
 
In ceea ce priveste critica referitoare la incalcarea art. 21 din Constitutie, republicata, Guvernul considera ca instituirea prin lege a unei proceduri administrative ori administrativ-jurisdictionale prealabile sesizarii instantelor judecatoresti nu este de natura sa ingradeasca exercitiul dreptului de acces la justitie, ci constituie o masura de protectie care nu poate avea ca efect, in nici un mod, limitarea accesului la justitie. Se mai arata ca aceasta procedura este de natura sa asigure solutionarea mai rapida a unor categorii de litigii, descongestionarea instantelor judecatoresti de cauzele ce pot fi rezolvate pe aceasta cale si evitarea cheltuielilor de judecata, iar contestatorul, daca este nemultumit de solutia data, are posibilitatea de a se adresa instantei de contencios administrativ.

Referitor la invocarea incalcarii dispozitiilor art. 52 alin. (2) din Constitutie, republicata, Guvernul arata ca acestea nu sunt incalcate, intrucat art. 5 din Legea nr. 29/1990 este chiar expresia acestor prevederi constitutionale.
 
De asemenea, se considera ca instituirea prin lege a unei proceduri administrativ-jurisdictionale, precum si stabilirea unor termene pentru sesizarea instantei judecatoresti nu sunt de natura a incalca exigentele art. 1 alin. (5) din Constitutie, republicata.
 
In sprijinul punctului sau de vedere, Guvernul invoca si jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
 
Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
 
In argumentarea acestui punct de vedere se arata ca orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau poate sesiza tribunalul, dupa indeplinirea procedurii prealabile obligatorii instituite prin art. 5 din Legea nr. 29/1990, ceea ce corespunde dispozitiilor art. 16 din Constitutie, republicata.
 
Avocatul Poporului considera ca instituirea unei proceduri administrative prealabile nu incalca nici dispozitiile art. 21 alin. (1), (2) si (4) din Constitutie, republicata. De asemenea, se apreciaza ca prevederea unui termen de un an in care actiunea de anulare a unui act administrativ trebuie sa fie formulata nu este de natura sa ingradeasca liberul acces la justitie, intrucat finalitatea sa este [...] de a facilita aplicarea in conditii optime a acestui principiu de drept constitutional, prin asigurarea unui climat de ordine, prevenirea eventualelor abuzuri si limitarea efectelor perturbatoare asupra stabilitatii si securitatii raporturilor juridice civile.
 
In ceea ce priveste invocarea art. 52 din Constitutie, republicata, in sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate, Avocatul Poporului apreciaza ca reglementarea legala criticata nu contravine acestei prevederi constitutionale, iar Legea nr. 29/1990 satisface cerintele art. 73 alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata, aceasta fiind o lege organica.
 
In sustinerea punctului sau de vedere Avocatul Poporului invoca si jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
 
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile partilor prezente si ale procurorului, dispozitiile legale criticate raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si celor ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, care au urmatorul cuprins:
 Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. (2), autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.
 
In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la comunicarea solutiei.
Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevazut in alineatul precedent, se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.
 
Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin. (1).
 
In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.
 
Textele constitutionale invocate in sustinerea exceptiei sunt art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 21, art. 52 alin. (1) si (2), precum si art. 53, Avand urmatorul cuprins:
 -Art. 1 alin. (5): In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.
 -Art. 16 alin. (1): Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.
 -Art. 21: (1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
 (2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.
 (3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.
 (4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.
 -Art. 52 alin. (1) si (2): (1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
 (2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.
 -Art. 53: (1) Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
 (2) Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.
 
De asemenea, autorul exceptiei de neconstitutionalitate invoca incalcarea unor prevederi cuprinse in documente internationale, dupa cum urmeaza:
 -din Declaratia Universala a Drepturilor Omului: art. 7 privind egalitatea in drepturi, art. 8 privind accesul la justitie, art. 29 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si art. 30 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor;
 -din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale: art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, art. 4 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si art. 5 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor omului;
 -din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice: art. 2 pct. 1 si 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, art. 4 pct. 2 privind situatiile exceptionale, art. 5 pct. 1 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor si libertatilor recunoscute in pact, art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil si art. 26 privind egalitatea;
 -din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale: art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 17 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor omului si art. 18 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi.
 
In esenta, se sustine ca termenul de cel mult un an prevazut de textul criticat pentru introducerea cererii in instanta este neconstitutional, incalcand dispozitiile invocate din Legea fundamentala care nu prevad o asemenea limitare a dreptului de acces liber la justitie pentru recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si anularea actului administrativ.
 
Analizand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca, potrivit dispozitiilor fostului art. 48 alin. (2) din Constitutie, cat si celor ale art. 52 alin. (2) din Constitutia revizuita, conditiile si limitele exercitarii dreptului recunoscut persoanei vatamate in dreptul sau ori intr-un interes legitim se stabilesc prin lege organica. Art. 73 alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata, prevede ca lege organica Legea contenciosului administrativ.
 
Pe de alta parte, atat jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului au admis posibilitatea unor limitari aduse prin lege exercitarii accesului liber la justitie. Astfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, a stabilit ca legiuitorul poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura, ca si modalitatile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justitie presupunand posibilitatea neingradita a celor interesati de a utiliza aceste proceduri, in formele si modalitatile instituite prin lege.
 
Conform jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Conventia l-a recunoscut fara sa-l defineasca in sensul restrans al cuvantului, exista posibilitatea limitarilor implicit admise chiar in afara limitelor care circumscriu continutul oricarui drept sCazul Golder contra Regatului Unit, 1975t.
 
Curtea constata ca nici una dintre prevederile documentelor internationale invocate de autorul exceptiei nu este incalcata de dispozitia legala criticata pentru neconstitutionalitate.
 
Cu privire la sustinerea autorului exceptiei ca, in unele cazuri, Curtea Suprema de Justitie a considerat ca instantele de contencios administrativ nu sunt competente sa se pronunte cu privire la Hotararile normative adoptate de Guvern, Curtea retine ca aceasta este o problema de interpretare si aplicare a legii, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicata, nu este de resortul Curtii Constitutionale, ci al instantelor judecatoresti.
 
In legatura cu sustinerea autorului exceptiei ca textul criticat vine in contradictie cu unele dispozitii ale Codului civil si Decretului nr. 167/1958 privind prescriptia extinctiva, Curtea nu se poate pronunta, intrucat, chiar daca ar fi reale, eventualele contradictii intre dispozitiile legale mentionate nu pot fi solutionate decat de catre autoritatea legiuitoare.
 In ceea ce priveste invocarea dispozitiilor art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, care prevad ca Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite, Curtea observa ca, in virtutea principiului neretroactivitatii legii civile, prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutie, republicata, aceasta dispozitie nu poate fi considerata ca aplicabila decat in cazul unor actiuni ulterioare intrarii in vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constitutia a fost revizuita, textul fiind introdus prin aceasta lege.

Pe de alta parte, textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal. Dispozitia constitutionala invocata a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca prin lege sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.

22. Actele administrative emise de autoritatile publice sunt diverse, putand fi acte de autoritate, de drept public, supuse controlului jurisdictional de contencios administrativ, sau acte de drept privat, incheiate de autoritatile publice in calitatea lor de persoane juridice civile, care includ si actele administrative de gestiune, care sunt supuse controlului judecatoresc de drept comun. Deosebirea de tratament juridic existenta are la baza deci diferenta de natura a celor doua categorii de acte administrative.

Prin decizia nr. 78 din 26 februarie 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in M.Of. nr. 307 din 7 aprilie 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele: 

In motivarea exceptiei se sustine ca  art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990 incalca dispozitiile art. 21 din Constitutie, republicata, intrucat ingradeste accesul liber si gratuit la justitie prin imposibilitatea formularii unei cereri directe catre organele administratiei publice locale (competente sa dispuna asupra patrimoniului propriu), dar a caror hotarare sa fie cenzurabila de catre instanta de contencios administrativ -fara alte cheltuieli suplimentare. Autorul considera ca textul ce face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate este criticabil ca si formulare, incalcand dispozitiile constitutionale referitoare la jurisdictiile speciale administrative, prevazute de art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata.
 
Curtea de Apel Suceava -Sectia comerciala si de contencios administrativ considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, intrucat  art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990 nu contravine dispozitiilor constitutionale referitoare la jurisdictiile administrative. Considera, de asemenea, ca textul de lege criticat nu incalca dreptul de a cenzura eventualul arbitrariu al actelor emise de organele administratiei publice si nici dreptul de liber acces la justitie, deoarece persoana ce se considera lezata in drepturile recunoscute de lege se poate adresa cu actiune pe calea dreptului comun.
 
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 181 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
 
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, deoarece prevederea  art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990 nu reprezinta o ingradire a accesului la justitie. In acest sens, arata ca actul administrativ de autoritate este o manifestare unilaterala de vointa juridica, al carei autor se manifesta nu ca persoana juridica, ci ca autoritate publica, fapt care determina supunerea lui, in ceea ce priveste anularea, unui regim juridic special, de competenta instantelor de contencios administrativ. Spre deosebire de acest tip de act, actele de gestiune sunt incheiate de autoritatea administrativa in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau, fiind acte juridice cu caracter contractual sau facute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, implicand o egalitate de vointa in ceea ce priveste partile intre care se stabilesc raporturile juridice. Din acest motiv au si fost exceptate de la regimul juridic special instituit de Legea nr. 29/1990, fiind supuse regimului juridic de drept privat, iar solutionarea litigiilor cu privire la aceste acte este de competenta instantelor de drept comun.
 
Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, intrucat diferenta de natura dintre actele administrative de gestiune si actele administrative de autoritate justifica un tratament juridic diferit. Astfel, actele de gestiune vizeaza domeniul privat al statului si sunt incheiate de autoritatile publice in calitatea lor de persoane juridice civile, in timp ce actele de autoritate sunt emise de autoritatea publica pentru gestionarea bunurilor apartinand domeniului public national. Arata, in continuare, ca actele de gestiune sunt supuse controlului judecatoresc de drept comun, pe cand actele de autoritate sunt de competenta instantei de contencios administrativ. In sensul celor aratate invoca jurisprudenta Curtii Constitutionale.
 
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile >art. 2 lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificarile si completarile ulterioare, prevederi al caror continut este urmatorul: Nu pot fi atacate in justitie: (...) d) actele de gestiune savArsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau;
 
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, aceste prevederi de lege contravin art. 21 din Constitutie, republicata, potrivit carora:
 -Art. 21: (1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
 (2) Nicio lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.
 (3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.
 (4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.
 
Exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea constata ca dispozitiile art. 2 lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, au mai facut obiectul controlului de constitutionalitate si prin raportare la art. 21 din Constitutie, republicata, referitor la accesul liber la justitie si, in esenta, sub aceleasi aspecte ca si in prezenta cauza.

Astfel, prin Decizia nr. 135 din 23 aprilie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 461 din 28 iunie 2002, Curtea Constitutionala a respins ca neintemeiata exceptia de neconstitutionalitate a  art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990, intrucat exceptarea, prevazuta de textul de lege criticat pentru neconstitutionalitate, a actelor administrative de gestiune de la controlul judecatoresc, pe calea contenciosului administrativ, nu are semnificatia sustragerii acestei categorii de acte administrative de la controlul judecatoresc.

Prin aceeasi decizie s-a retinut ca Pe calea dreptului comun, prevazut la nivel constitutional de art. 21, iar la nivelul legii, de Codul de procedura civila, si aceste acte intra sub cenzura instantelor judecatoresti. Actele administrative emise de autoritatile publice sunt diverse, putand fi acte de autoritate, de drept public, supuse controlului jurisdictional de contencios administrativ, sau acte de drept privat, incheiate de autoritatile publice in calitatea lor de persoane juridice civile, care includ si actele administrative de gestiune, care sunt supuse controlului judecatoresc de drept comun. Deosebirea de tratament juridic existenta are la baza deci diferenta de natura a celor doua categorii de acte administrative.
 
Considerentele care au justificat solutia pronuntata isi mentin valabilitatea si in prezenta cauza, intrucat nu au fost invocate argumente noi de natura sa justifice schimbarea acesteia.
 
In plus, in sustinerea prezentei exceptii, critica de neconstitutionalitate se intemeiaza si pe dispozitiile art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, potrivit caruia Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite. Curtea constata ca si aceasta critica urmeaza sa fie respinsa, deoarece excluderea de la controlul pe calea contenciosului administrativ a actelor de gestiune savArsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau nu are legatura cu jurisdictiile speciale administrative si nici cu solutionarea cauzei care se refera la actele de gestiune ale unei unitati administrativ-teritoriale.

23. Prin formula persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica din continutul alin. (1) al art. 52 din Constitutie, republicata, legiuitorul constituant a inteles cetatenii, strainii si apatrizii, priviti individual sau in calitate de subiecte colective de drept privat ori de drept public, care actioneaza in calitatea lor de persoane juridice. De altfel, acest inteles rezulta si din plasarea dispozitiilor art. 52 din Constitutie in titlul II cap. II Drepturile si libertatile fundamentale, care, de regula, ii privesc pe cetateni.

Prin decizia nr. 66 din 24 februarie 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 1 alin. (1) si ale art. 9 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile ulterioare, publicata in M.Of. nr. 235 din 17 martie 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:
In motivarile exceptiilor de neconstitutionalitate Avand un continut identic se arata ca, potrivit textelor de lege criticate, in litigiile de contencios administrativ reclamant este orice persoana fizica sau juridica (romana sau straina) de drept privat si nicidecum o persoana juridica de drept public. Se sustine ca, atunci cand in asemenea litigii reclamant este o persoana de drept public, inclusiv municipiul Bucuresti, care are aceasta calitate potrivit art. 19 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, dispozitiile art. 1 alin. (1), coroborate cu cele ale art. 9 alin. (1) din Legea nr. 29/1990, cu modificarile ulterioare, devin neconstitutionale in raport cu prevederile art. 48 alin. (1), art. 37 alin. (1) si ale art. 122 alin. (4) din Constitutie.

Din continutul acestor prevederi constitutionale rezulta ca Hotararile Consiliului General al Municipiului Bucuresti pot fi atacate in justitie de cetatenii capitalei Romaniei, persoane fizice sau cetatenii municipiului Bucuresti, asociati in persoane juridice private. Astfel, se ajunge la situatia inacceptabila ca o unitate administrativ-teritoriala (municipiul Bucuresti), prin autoritatea sa executiva (primarul general), sa actioneze in judecata cealalta autoritate a sa, respectiv cea deliberativa (Consiliul General al Municipiului Bucuresti), deci in final sa se actioneze in judecata pe ea insasi.
 
Tribunalul Bucuresti -Sectia a VIII-a pentru conflicte de munca si litigii de munca apreciaza ca dispozitiile invocate nu intra in contradictie cu prevederile art. 48 alin. (1), art. 37 alin. (1) si ale art. 122 alin. (4) din Constitutie, iar critica de neconstitutionalitate este neintemeiata. In esenta, se arata ca interpretarea autorului exceptiei, potrivit careia persoanele juridice care pot ataca in justitie un act administrativ au in vedere doar persoanele juridice de drept privat, este o interpretare restrictiva si chiar de natura a incalca principiul constitutional al egalitatii in fata legii, precum si principiul liberului acces la justitie. Se considera ca este de neconceput ca, in lipsa unei prevederi constitutionale exprese, ceea ce se permite unei persoane fizice private sa se refuze unei colectivitati sau ca nici un subiect de drept public sa nu-si poata apara in justitie drepturile subiective incalcate de un act administrativ nelegal.
 
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiilor de neconstitutionalitate ridicate.
 
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 alin. (1) si ale art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile ulterioare, este neintemeiata. In acest sens, arata ca art. 48 alin. (1), devenit art. 52 alin. (1) din Constitutie, invocat ca fiind incalcat, face referire la orice persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim de a se adresa instantei de contencios administrativ, iar legea criticata preia aceasta dispozitie. Totodata, arata ca sfera persoanelor care pot ataca un act administrativ, precum si aprecierea asupra calitatii procesuale active a primarului constituie exclusiv o problema de aplicare si interpretare a dispozitiilor legale, iar nu una de constitutionalitate. In sfarsit, din dispozitiile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, coroborate cu art. 123 alin. (5) din Constitutie, republicata, rezulta ca primarul actioneaza in justitie in numele unitatii administrativ-teritoriale, dar numai in raporturile cu tertii, nu si cu alte organe ale administratiei publice locale. In acest sens, mentioneaza Decizia Curtii Supreme de Justitie nr. 4/2003.
 
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

Curtea, examinand incheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, republicata, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 1 alin. (1) si ale art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, care au urmatorul continut:
 -Art. 1 alin. (1): Orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.
 -Art. 9 alin. 1: In cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii.
 
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, prevederile mentionate contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 37 alin. (1), art. 48 alin. (1) si ale art. 122 alin. (4). Potrivit Constitutiei republicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003, cu reactualizarea denumirilor si renumerotarea textelor, art. 37 alin. (1) a devenit art. 40 alin. (1), art. 48 alin. (1) a devenit art. 52 alin. (1) si
art. 122 alin. (4) a devenit art. 123 alin. (5):
 -Art. 40 alin. (1): Cetatenii se pot asocia liber in partide politice, in sindicate, in patronate si in alte forme de asociere.
 -Art. 52 alin. (1): Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
 -Art. 123 alin. (5): Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
 
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine urmatoarele:
 
Textele de lege criticate prevad ca orice persoana fizica sau juridica vatamata de o autoritate publica intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim poate obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei. Totodata acestea pot cere instantei, in cazuri bine justificate, sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii.
  
Cu privire la aceste dispozitii de lege, autorul exceptiei sustine, in esenta, ca ele devin neconstitutionale prin raportare la art. 40 alin. (1), art. 52 alin. (1) si art. 123 alin. (5) din Constitutie, republicata, atunci cand reclamant intr-un litigiu de contencios administrativ este persoana juridica de drept public, in speta municipiul Bucuresti.
Analizand aceste sustineri, Curtea constata ca prin formula persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica din continutul alin. (1) al art. 52 din Constitutie, republicata, legiuitorul constituant a inteles cetatenii, strainii si apatrizii, priviti individual sau in calitate de subiecte colective de drept privat ori de drept public, care actioneaza in calitatea lor de persoane juridice. De altfel, acest inteles rezulta si din plasarea dispozitiilor art. 52 din Constitutie in titlul II cap. II Drepturile si libertatile fundamentale, care, de regula, ii privesc pe cetateni. Atunci cand de aceste drepturi si libertati beneficiaza si cetatenii straini si apatrizii, subiectul de drept este desemnat de legiuitorul constituant prin termenul persoana.

Din categoria persoanelor nu sunt excluse subiectele colective de drept, in masura in care constituie organizatii ale persoanelor fizice. Aceeasi concluzie se impune si in virtutea art. 34 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, referitoare la Cererile individuale, potrivit carora orice persoana fizica, orice organizatie neguvernamentala sau de orice grup de particulari care se pretinde victima a unei incalcari de catre una dintre inaltele parti contractante a drepturilor recunoscute in conventie sau in protocoalele sale se poate adresa Curtii Europene a Drepturilor Omului.
 
Asadar, autoritatile publice intra sub incidenta prevederilor art. 52 din Constitutie, republicata, numai in cazurile in care, conform alin. (2) al acestui articol, prin lege se prevede in mod expres aceasta.
 
Fata de cele aratate, Curtea Constitutionala urmeaza sa respinga sustinerile referitoare la incalcarea art. 52 din Constitutie, republicata, precum si, pentru aceleasi considerente, criticile privind contrarietatea dintre textele de lege criticate si dreptul de asociere al cetatenilor, consacrat prin prevederile constitutionale ale art. 40.
 
In legatura cu incalcarea prin textele de lege criticate a prevederilor constitutionale ale art. 123 alin. (5), republicata, Curtea constata ca, potrivit acestora, numai prefectul, iar nu si primarul, are calitatea de a ataca in justitie actele ilegale ale consiliului local. In temeiul art. 67 din Legea nr. 215/2001, precum si in sensul celor statuate de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 356 din 10 decembrie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 3 martie 2003, primarul este abilitat sa reprezinte in justitie unitatea administrativ-teritoriala, dar aceasta dispozitie vizeaza numai raporturile colectivitatii locale cu tertii, nu si pe cele cu consiliul local, care este organ al unitatii administrativ-teritoriale, ca si primarul, si are aceeasi legitimitate cu acesta.