Aspecte teoretice-Articolul(3)-Materia Contencios Administrativ

Cu privire la Regimul Vamal, Regulamentele Organice, pe langa impozitele directe au infiinţat si taxe vamale externe, care constituiau  venituri ale statului si nu ale domnului.
In Transilvania, in perioada absolutismului luminat, are loc o reglementarea repetata a obligatiilor fiscale faţa de stat ale diverselor categorii de contribuabili si fata de feudali ale iobagimii.

Domnii Tarii Romanesti si ai Moldovei datorita presiunii otomane si dorintei lor nemasurate de inavutire, au incercat sa gaseasca solutii pentru sporirea resurselor financiare stranse de la contribuabili. Astfel, in 1761 Constantin Mavrocordat hotaraste ca numai breslele sa plateasca darile in patru sferturi pe an, iar birnicii in cate sase, plus un bir indoit.

In 1775 Alexandru Ipsilanti instituie si el un asezamant de reforma a organizarii fiscale, prin care se instituie unitatile fiscale numite liude, iar birnicii vor plati darile in patru rate anuale.

In 1804 Constantin Ipsilanti da un asezamant fiscal prin care stabileste numarul de liude pe tara la 
40 000, precum si faptul ca 73% din venituri merg la vistierie, iar restul veniturilor la casa rasurilor, pentru plata lefilor.

In 1814 -1815, Ioan Caragea modifica sistemul fiscal, in sensul ca birul se va plati in cinci sferturi, a cate 22 de taleri de fiecare liuda, plus haraciul, de 29 de taleri¹⁵.

Regulamentul de Finanţe din 29 noiembrie 1860, promulgat de Domnitorul Al. I. Cuza, pentru aplicarea Conventiei de la Paris , precizeaza¹⁶ ca recentele (n.a. veniturile) si cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecarui exercitiu, vor fi autorizate prin legile de finante si vor forma bugetul anual al statului.
Legea¹⁷ nr. 3.600/17.10.1938 privind unificarea procedurii fiscale¹⁸ prevede norme comune de stabilire si de judecare a infractiunilor la legile fiscale.

Potrivit acestei legi, actualmente infractiunile in legile fiscale, care prevad impozite si taxe administrate de Ministerul de Finante, sunt constatate dupa norme procedurale care variaza cu fiecare din aceste legi. Aceasta varietate a dispozitiunilor procedurale fiscale a creat neajunsuri atat contribuabililor, cat si Ministerului de Finante. (...)
 
Pentru Ministerul de Finante dificultatea provenea din imprejurarea ca acelasi functionar insarcinat cu constatarea infractiunilor fiscale se gasea in fata a zece proceduri fiscale, acesta fiind numarul in care pot fi grupate regulile procedurale cuprinse in legile fiscale existente si de care el trebuia sa tina seama, dupa infractiunea pe care era chemat sa o constate.
 Aceste dificultati, daunatoare tuturor, vor putea fi inlaturate in cea mai mare masura prin unificarea procedurii fiscale. O singura procedura de constatare a infractiunilor si judecarea lor, va insemna o munca mai ordonata si mai rodnica.(...) Mai mult ca in orice ramura a dreptului, regulile de procedura sunt un element esential al dreptului fiscal.

De aceea, am socotit ca o revizuire a acestei proceduri prin stabilirea de reguli care sa rezume experienta facuta de Ministerul de Finanţe, cu aplicarea legilor fiscale si care dand o larga garantie contribuabililor sa nu ingaduie totusi celor de rea-credinta, evaziunea de la obligatiunile fiscale, este o necesitate imperioasa¹⁹.

Desi au trecut mai bine de 60 de ani de la adoptarea legii mai sus mentionate, consideratiile cuprinse in acest act normativ sunt inca actuale, ceea ce releva faptul ca in Romania, problemele au ramas constante.

Acest act normativ nu se ocupa de stabilirea impozitelor pe calea normala. Impozitele  directe se vor stabili potrivit dispoziţiunilor din legea contributiunilor directe, daca se urmeaza calea obisnuita a impunerii. Daca insa contribuabilul cade in contraventie, iar impunerea se face pe aceasta cale, se va urma potrivit legii de faţa. Tot astfel se va proceda si cu impozitele indirecte care se stabilesc pe cale de impunere.

Incepand cu data de 1 ianuarie 2004 a intrat in vigoare O.G. nr. 92/2003²⁰ privind Codul de procedura fiscala (in continuare Codul de procedura fiscala), act normativ care abroga O.U.G. nr. 13/2001 privind soluţionarea contestaţiilor impotriva masurilor dispuse de Ministerul Finantelor Publice.

Inainte de anul 2004, in Romania²¹, administrarea impozitelor si taxelor era  reglementata prin legi speciale, pentru fiecare functie principala a administrarii, respectiv: inregistrare, declarare, colectare, control fiscal si contencios administrativ.
Pentru realizarea unei administrari eficiente a impozitelor si taxelor a aparut necesitatea cuprinderii tuturor prevederilor referitoare la acest domeniu, intr-un singur act normativ,  respectiv in codul de procedura fiscala.

Aparitia acestui act normativ, va usura, pe de o parte, activitatea organelor fiscale si, pe de alta parte, va conduce la cresterea gradului de conformare voluntara a contribuabililor.
Codul de procedura fiscala reprezinta baza de aplicare a tuturor legilor fiscale speciale care se adreseaza contribuabilului, asigurand:
-crearea unui cadru unitar pentru procedura de impozitare la toate categoriile de impozite;
-degrevarea legislatiei fiscale speciale de prevederile procedurale, in esenta identice, evitand in acest fel repetarea procedurilor in fiecare din aceste legi;
-usurarea activitatii de administrare, intrucat toate prevederile procedurale care se utilizeaza in aceasta activitate sunt cuprinse intr-o singura lege.
Acest act normativ era solicitat si de adoptarea de catre legiuitor a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, act normativ care in art. 1 alin. (2) prevede Cadrul legal de administrare a impozitelor si taxelor reglementate de prezentul cod este stabilit prin legislaţia privind procedurile fiscale.
In consecinta, adoptarea Codului de procedura fiscala a fost determinat de o dubla necesitate:
-necesitate legislativa, in sensul ca exista art. 1 alin. (2) din Codul de procedura fiscala care stabilea obligativitatea adoptarii unui astfel de act normativ;
-necesitate obiectiva, in sensul ca administrarea impozitelor si taxelor era reglementata de mai multe acte normative.

Codul de procedura fiscala corespunde principiilor juridice valabile in toate statele Uniunii Europene, desi in domeniul procedurii fiscale nu exista un izvor juridic unic pentru Europa, statele comunitare fiind libere in configurarea juridica a acestui domeniu, conform principiului subsidiaritatii.
Codul de procedura fiscala nu presupune doar o reunire de acte normative, ci crearea unui act normativ nou prin care procedura fiscala, ca subramura a dreptului fiscal, sa fie reglementata intr-o forma sistematica, printr-un act unic.

Avand in vedere prevederile art. 196 din Codul de procedura fiscala si regulile de aplicare a legilor in timp, la momentul actual, in raport de data introducerii contestatiei, exista doua proceduri de soluţionare a contestatilor formulate impotriva actelor administrative fiscale (potrivit Codului de procedura fiscala) sau impotriva actelor emise de Ministerul Finanţelor Publice (potrivit O.U.G. nr. 13/2001). Astfel, avem:
-procedura de solutionare a contestaţiilor formulate impotriva actelor emise de Ministerul Finanţelor, reglementata de O.U.G. nr.13/2001, pentru contestaţiile formulate inainte de data de 1 ianuarie 2004 (data intrarii in vigoare a codului de procedura fiscala);
-procedura de solutionare a contestaţiilor formulate impotriva actelor administrative fiscale, reglementata de codul de procedura fiscala, pentru contestatiile formulate dupa data de 1 ianuarie 2004.
       
Procedura de solutionare a contestatiilor formulate impotriva actelor emise de Ministerul Finanţelor introduse inainte de data de 1 ianuarie 2004, este reglementata de urmatoarele acte normative: O.U.G.
nr. 13/26.01.2001 privind soluionarea contestaţiilor impotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere intocmite de organele Ministerului Finanţelor Publice²² si Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 2186/06.11.2001 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitara a contestatiilor formulate impotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere intocmite de organele Ministerului Finantelor Publice²³.
Avand in vedere faptul ca aceasta procedura de soluţionare a contestatiilor este o procedura tranzitorie, analiza noastra cu privire la aceasta procedura se  rezuma doar la precizarea sediului materiei²⁴.

In concluzie Codul de procedura fiscala constituie o reforma legislativa in materie fiscala, deoarece reuseste sa reglementeze printr-un singur act normativ procedura de administrare (lato sensu) a impozitelor si taxelor.

Note:

1 Decizia  nr. 137  din  7 decembrie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 23 din  2 februarie 1995 
2 A se vedea expunerea de motive si stenograma sedintei Camerei Deputatilor cu privire la legea nr. 554/2004, aflate pe site-ul www.cdep.ro;  
3 Legea  nr. 215 din 23 aprilie 2001, legea administratiei publice locale, publicata in M.Of. nr. 204 din 23 aprilie 200, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74 din 24 mai 2001; Legea nr. 738 din 4 decembrie 2001; Legea nr. 216 din 23 aprilie 2002; Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003; Legea  nr. 141 din 30 aprilie 2004. 4 Art. 21 prevede ca "Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale, comunale si orasenesti, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive. Consiliile locale si primarii se aleg in conditiile prevazute de Legea privind alegerile locale. Consiliile locale si primarii functioneaza ca autoritati ale administratiei publice locale si rezolva treburile publice din comune si orase, in conditiile legii.  Art. 22 dispune ca "In fiecare judet se constituie un consiliu judetean, ca autoritate a administratiei publice locale, pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean. Consiliul judetean este ales in conditiile Legii privind alegerile locale." Art. 23 stabileste ca "Alesii locali sunt primarul, consilierii locali si consilierii judeteni. In asigurarea liberului exercitiu al mandatului lor acestia indeplinesc o functie de autoritate publica, beneficiind de dispozitiile legii penale cu privire la persoanele care indeplinesc o functie ce implica exercitiul autoritatii de stat". 
5 Art. 5 prevede ca "Unitatile administrativ-teritoriale se administreaza in mod autonom de catre consiliile locale, consiliile judetene sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti, care dispun de autoritate deliberativa, si de catre presedintii consiliilor judetene si primari, care dispun de autoritate executiva pentru exercitarea competentelor lor".
6 Art. 15 dispune ca "Presedintele consiliului judetean asigura ducerea la indeplinire a hotararilor consiliului judetean si indeplineste atributiile stabilite prin lege."
7 Legea-cadru nr. 339 din 12 iulie 2004 privind descentralizarea, publicata in M.Of. nr. 668 din 26 iulie 2004.  
8 In acest sens a se vedea si Corneliu-Liviu Popescu, Contenciosul Administrativ potrivit dispozitiilor constitutionale revizuite, Revista Dreptul, nr. 3/2004, p. 5 - 21.
9 Sistemul francez de contencios administrativ se caracteriza prin existenta unor jurisdictii speciale administrative, care cuprindeau Consiliul de Stat si tribunalele administrative.
10 Sistemul anglo-saxon se caracterizeaza prin faptul ca activitatea de contencios administrativ era data in competenta instantelor de drept comun.
11 Istoria Dreptului Romanesc, Vol. I, Editura Academiei a Republicii Socialiste Romania, Bucuresti, coordonator Ioan Ceterchi, p. 67.  
12 Impozitele directe cuprindeau impozitul financiar si capitatia.  Darile funciare (capitatio terrena, stipendium, iugatio) grevau toate terenurile particulare, deoarece asupra pamantului din provincie cetateanul proprietar avea numai un drept de folosinta sau de posesiune, proprietatea deplina apartinand statului roman. Imediat dupa cucerirea Daciei, Traian a ordonat sa se faca un recensamant general in scopul stabilirii darilor funciare.  Cetatile care se bucurau de Ius Italicum (Sarmizeteuza, Apulum Potaissa, Napoca si Dierna) nu plateau impozitul funciar, deoarece terenurile lor erau socotite ca facand parte din teritoriul roman si, in consecinta, neimpozabile (o fictiune juridica).  Impozitul personal sau capitatia (tributum capitism capitatio plebeia) era platita de toti locuitorii provinciei, indiferent daca erau sau nu cetateni.  Din categoria impozitelor indirecte faceau parte: impozitul pe mosteniri (uicessima hereditatium) si cel pe eliberarile de sclavi (uicessima manumissionum siue libertatis). Un venit important era constituit de taxele vamale (portoria), deoarece circulatia marfurilor in interiorul Imperiului Roman nu era libera, acesta fiind impartit in mai multe circumscriptii vamale  (Italia, Spania, Gallia, Britannia, Illyricum etc.), cuprinzand mai multe provincii. Dacia facea parte din circumscriptia vamala a Illiriei (portorum Illyrici). Pentru problemele financiare exista un procurator, care era ajutat in indeplinirea sarcinilor care le reveneau de functionari inferiori.  
13 Istoria Dreptului Romanesc, op. Cit. p. 327.
14 Istoria dreptului Romanesc, Vol. II/1, Editura Academiei Republicii Socialiste Romania, Bucuresti, Coordonator Ioan Ceterchi, p. 197. 
15 Modificari neesentiale ale sistemului fiscal au mai avut loc in anii 1819, 1821 - 1822 si 1826.
16 Dan Drosu Saguna, Drept Financiar si Fiscal, vol. 2, Editura Oscar Print, Bucuresti, 1997, p. 5.
17 Acest act normativ a avut la baza: raportul  nr. 315.868/1938 intocmit de Presedintele Consiliului de Ministri si de ministri, secretari de stat la Departamentele Finantelor si Justitie; jurnalul Consiliului Ministrilor nr. 2.594/1938; prevederile art. 46 si 98 din Constitutia din 27 Februarie 1938; avizul Consiliului Legislativ nr. 160/1938;
18 Publicata in M.Of. nr.  246 din 22 octombrie 1938. 
19 La conceptualizarea acestui act normativ au contribuit si Mircea Canciov -  ministrul finantelor, respectiv Victor Iamandi, ministrul justititei;        
20 O. G. nr. 92/24.12.2003 privind Codul de procedura fiscala, publicata in M.Of. nr.  941 din 29 decembrie 2003, a fost aprobata prin Legea nr. 174/25.05.2004, publicata in M.Of. nr. 465 din 25.05.2004.
21 A se vedea Expunerea de Motive la Legea nr. 174/2004 (legea de aprobare a O.G. nr. 92/2003 privind codul de procedura fiscala). 
22 Publicata in M.Of. nr. 62 din 6 februarie 2001, aprobata prin legea nr. 506/04.10.2001, publicata in M.Of. nr. 648/16.10.2001;
23 Publicat in M.Of. nr. 718/12.11.2001;
24 A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Natura administrativ-jurisdictionala a procedurii fiscale prevazute de Codul de procedura fiscala, Revista romana de Drept al Afacerilor, nr. 2/2004.