Spete - contencios administrativ (pct. 16 - 18)

16. Cererea de chemare in judecata trebuie sa respecte atat conditiile intrinseci, cat si pe cele extrinseci, impuse de lege. Din dispozitia criticata rezulta ca este vorba de o conditie extrinseca ce trebuie respectata, si anume ca sesizarea instantei competente se face numai dupa indeplinirea unei
proceduri prealabile, dar nu in toate cazurile, ci numai in acele cazuri in care legea prevede obligativitatea parcurgerii acestei proceduri prealabile, fara a fi vorba insa de o jurisdictie speciala administrativa.

Prin decizia nr. 409 din 12 octombrie 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ale art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila si ale art. 174-187 din Codul de procedura fiscala, publicata in M.Of. nr. 1.063 din 16 noiembrie 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia sustine ca dispozitiile legale criticate sunt neconstitutionale, doarece instituie obligativitatea unei proceduri prealabile administrative, incalcandu-se in felul acesta dispozitiile constitutionale citate prin care se prevede caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative.
 
Tribunalul Sibiu -Sectia comerciala si de contencios administrativ opineaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2001 si a dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 este intemeiata, deoarece din interpretarea dispozitiilor art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, potrivit carora jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite, rezulta ca se poate depune contestatie impotriva unui act administrativ fie la autoritatea emitenta, fie la instanta competenta. Contrar prevederilor constitutionale mentionate, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2001 se instituie o procedura administrativ-jurisdictionala obligatorie, iar prin dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 se instituie, de asemenea, recursul administrativ ca o procedura jurisdictionala obligatorie.
 
Exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila este neintemeiata, deoarece aceste dispozitii au caracter general si instituie obligativitatea efectuarii unor proceduri prealabile in situatii reglementate de lege, fara a face referire concreta la proceduri administrativ-jurisdictionale.
 
In conformitate cu dispozitiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului. De asemenea, potrivit  art. 181 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat si punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.

 
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila este neintemeiata, deoarece procedura de judecata, in ansamblul sau, precum si conditiile sesizarii instantei judecatoresti se intemeiaza pe dispozitiile art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit carora procedura si competenta de judecata se stabilesc prin lege. Cererea de chemare in judecata trebuie sa respecte atat conditiile intrinseci, ce tin de elementele pe care trebuie sa le cuprinda aceasta, cat si pe cele extrinseci, cum ar fi indeplinirea unor proceduri prealabile. In acest caz, reclamantul trebuie sa anexeze la cererea de chemare in judecata dovada indeplinirii procedurii prealabile obligatorii, legea conditionand sesizarea instantei de judecata de indeplinirea acestei proceduri.

De asemenea, reclamatia administrativa prealabila reglementata de art. 5 din Legea nr. 29/1990 constituie o conditie speciala de exercitiu al dreptului la actiune, fara ca aceasta sa vina in contradictie cu art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. In ceea ce priveste Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2001, acest act normativ a fost abrogat prin art. 200 din Codul de procedura fiscala, iar, pe de alta parte, prin Decizia nr. 127 din 27 martie 2003 Curtea Constitutionala a declarat neconstitutionale numai dispozitiile art. 1 alin. (2) din ordonanta de urgenta. Celelalte dispozitii ale ordonantei nu aduc atingere textelor constitutionale.
 
Avocatul Poporului arata ca exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 13/2001 este inadmisibila, deoarece la data sesizarii Curtii Constitutionale aceasta ordonanta era abrogata expres prin art. 200 lit. e) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala. Pe de alta parte, textul constitutional invocat nu are incidenta in cauza, deoarece dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 reglementeaza o procedura administrativa prealabila sesizarii instantelor judecatoresti, si nu una administrativ-jurisdictionala. In ceea ce priveste critica avand ca obiect dispozitiile art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila, aceste dispozitii reglementeaza procedura prealabila ce trebuie indeplinita anterior sesizarii instantei competente, procedura care nu are caracterul unei activitati de jurisdictie.
 
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate.

Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, republicata, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 174-187 din Codul de procedura fiscala, prevederile art. 5 din Legea nr. 29/1990, precum si prevederile art. 109 alin. 2 din Codul de procedura civila.
 I. O prima critica de neconstitutionalitate priveste dispozitiile art. 174-187 din Codul de procedura fiscala reglementate initial de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13/2001. Aceasta ordonanta a fost insa abrogata prin art. 200 lit. e) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 941 din 29 decembrie 2003. Dispozitiile de lege criticate au fost preluate, in esenta, in titlul IX -Solutionarea contestatiilor formulate impotriva actelor administrative fiscale -din Codul de procedura fiscala.
 
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 13 din 26 ianuarie 2001 reglementa solutionarea contestatiilor impotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere intocmite de organele Ministerului Finantelor Publice. Potrivit dispozitiilor cuprinse in ordonanta, contestatiile erau definite ca fiind cai administrative de atac, iar solutionarea lor era de competenta organelor specializate din cadrul directiilor generale ale finantelor publice si controlului financiar sau -in cazul contestatiilor Avand ca obiect sume mai mari de 500 milioane lei -a organelor specializate din cadrul Ministerului Finantelor Publice. Deciziile organelor administrative mentionate puteau fi atacate la instanta de contencios administrativ competenta.
 
Procedura de solutionare a contestatiilor formulate impotriva titlului de creanta fiscala si impotriva altor acte administrative fiscale a fost reglementata in mod similar prin art. 169-182 din Codul de procedura fiscala. Astfel, prin acest act normativ s-a prevazut ca impotriva titlului de creanta fiscala si impotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestatie in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului fiscal, ca solutionarea contestatiilor se efectueaza -potrivit distinctiilor prevazute in art. 173 de catre organele fiscale prevazute in acest text de lege si ca deciziile emise in solutionarea contestatiilor pot fi atacate la instanta judecatoreasca de contencios administrativ competenta.
 
Ulterior, Codul de procedura fiscala a fost modificat prin Legea de aprobare nr. 174/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 465 din 25 mai 2004, si republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 560 din 24 iunie 2004, dandu-se textelor o noua numerotare. Noile prevederi legale referitoare la procedura de solutionare a contestatiilor formulate impotriva titlului de creanta fiscala si impotriva altor acte administrative fiscale se regasesc in titlul IX art. 174-187.
 Tinand seama de faptul ca dispozitiile legale criticate de autorul exceptiei sunt cuprinse, in prezent, asa cum s-a aratat, in art. 174-187 din Codul de procedura fiscala, urmeaza ca instanta de contencios constitutional sa ia in considerare aceste texte de lege ca formand obiectul exceptiei de neconstitutionalitate.
 
II. A doua critica de neconstitutionalitate priveste dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, precum si dispozitiile art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila.
 
Textele ce fac obiectul exceptiei au urmatorul continut:
 -Art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990:
 Art. 5: Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. (2), autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.
 
In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la comunicarea solutiei.
 Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevazut in alineatul precedent, se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.
 
Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin. (1).
 
In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.
 -Art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila:
 In cazurile anume prevazute de lege, sesizarea instantei competente se poate face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, in conditiile stabilite de acea lege. Dovada indeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare in judecata.
 
Autorul exceptiei sustine ca dispozitiile legale criticate incalca prevederile constitutionale cuprinse in art. 21 alin. (4), potrivit carora Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.
 
Examinand exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ, Curtea constata ca aceasta nu este intemeiata. Astfel, prin Decizia nr. 188 din 27 aprilie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 498 din 2 iunie 2004, Curtea a statuat ca textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu este aplicabil dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990, care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal. Dispozitia constitutionala invocata a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca, prin lege, sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.
 
Referitor la critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 109 alin. (2) din Codul de procedura civila, Curtea retine ca cererea de chemare in judecata trebuie sa respecte atat conditiile intrinseci, cat si pe cele extrinseci, impuse de lege. Din dispozitia criticata rezulta ca este vorba de o conditie extrinseca ce trebuie respectata, si anume ca sesizarea instantei competente se face numai dupa indeplinirea unei proceduri prealabile, dar nu in toate cazurile, ci numai in acele cazuri in care legea prevede obligativitatea parcurgerii acestei proceduri prealabile, fara a fi vorba insa de o jurisdictie speciala administrativa. Astfel, nu se poate retine nici in acest caz o incalcare a art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata.
 
Sub aspectul criticat, nici dispozitiile din Codul de procedura fiscala nu instituie, asa cum fara temei sustine autorul exceptiei, jurisdictii speciale administrative, in sensul art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. Textele din Codul de procedura fiscala reglementeaza proceduri de recurs administrativ, prin care se lasa posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate, sau organelor superioare acestora, de a reveni asupra masurilor luate sau de a le redimensiona in limitele prevazute de lege.
Asemenea proceduri, in care solutionarea plangerilor si a contestatiilor introduse de persoanele interesate este atribuita insusi organului care a emis actul atacat sau organului ierarhic superior acestuia, nu intrunesc elementele definitorii ale activitatii de jurisdictie -caracterizata prin solutionarea de catre un organ independent si impartial a litigiilor privind existenta, intinderea sau exercitarea drepturilor subiective Ð, ele fiind specifice functiei administrative.
 
Actele de solutionare de catre organele administrative a contestatiilor, respectiv a reclamatiilor formulate potrivit dispozitiilor din Codul de procedura fiscala, nu sunt, asadar, acte de jurisdictie, ci acte administrative supuse cenzurii instantei de judecata.
 
In plus, Curtea observa ca dispozitiile legale criticate sunt conforme cu art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit caruia competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege.

17. Dispozitiile constitutionale trebuie interpretate restrictiv, orice alta exceptie reprezentand o adaugare la Constitutie, nepermisa de caracterul suprem al acesteia si de preeminenta sa in raport cu ansamblul legislatiei infraconstitutionale. Asa fiind, intrucat actele administrative privitoare la siguranta interna si externa a statului, la care se refera textul ce face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, nu se regasesc printre exceptiile prevazute in mod expres de art. 126 alin. (6) din Constitutie, republicata, rezulta ca acestea sunt susceptibile de a fi supuse controlului judecatoresc.

Prin decizia nr. 293 din 1 iulie 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 lit. a) teza a treia partea intai din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in M.Of. nr. 702 din 4 august 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, se sustine ca art. 2 lit. a) teza a treia partea intai din Legea nr. 29/1990 incalca dispozitiile art. 21 din Constitutie, referitor la accesul liber la justitie, intrucat siguranta nationala nu poate fi un pretext pentru a justifica lipsa unui control judecatoresc asupra respectarii drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale oricarei persoane. Se afirma, de asemenea, ca interdictia ca o persoana sa se adreseze justitiei atunci cand, prin acte care privesc, intr-o mai mare sau mai mica masura, siguranta nationala, ii sunt incalcate drepturi si libertati ale omului este in contradictie si cu Conventia Europeana a Drepturilor Omului, in special cu prevederile art. 6 si art. 13 din aceasta.
 
Curtea de Apel Bucuresti -Sectia de contencios administrativ apreciaza ca textul de lege criticat poate fi considerat abrogat in virtutea art. 154 din Constitutie, deoarece art. 126 alin. (6) din Legea fundamentala restrange sfera actelor exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ.
 
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 181 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
 
Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, intrucat prin textul de lege criticat legiuitorul a stabilit anumite conditii si limite de exercitare a dreptului persoanei vatamate, printre care si excluderea de la controlul instantei de contencios administrativ a actelor administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului. Considera ca aceste conditii si limite sunt in concordanta atat cu dispozitiile art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit carora competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege, cat si cu cele ale art. 53 din Legea fundamentala, care reglementeaza conditiile restrangerii exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.

In continuare, precizeaza ca si prevederile art. 10 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale stabilesc ca exercitarea unor drepturi si libertati ce comporta indatoriri si responsabilitati poate fi supusa unor formalitati, conditii, restrangeri sau sanctiuni prevazute de lege, care constituie masuri necesare, intr-o societate democratica, pentru securitatea nationala, integritatea teritoriala sau siguranta publica, apararea ordinii si prevenirea infractiunilor, protectia sanatatii sau a moralei, pentru a impiedica divulgarea de informatii confidentiale sau pentru a garanta autoritatea si impartialitatea puterii judecatoresti.
 
Guvernul si presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si celor ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, modificata si completata prin Legea nr. 232/2004, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 2 lit. a) teza a treia partea intai din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificarile si completarile ulterioare, conform carora Nu pot fi atacate in justitie:
 a) (...) actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului (...).
 
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, aceste prevederi de lege incalca art. 21 din Constitutie, republicata, potrivit caruia:
 Art. 21: (1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
 (2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.
 (3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.
 (4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.
 
Autorul exceptiei considera ca textul de lege criticat contravine si art. 6 si 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, al caror continut este urmatorul:
 -Art. 6: 1. Orice persoana are dreptul la judecarea in mod echitabil, in mod public si intr-un termen rezonabil a cauzei sale, de catre o instanta independenta si impartiala, instituita de lege, care va hotari fie asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricarei acuzatii in materie penala indreptate impotriva sa. Hotararea trebuie sa fie pronuntata in mod public, dar accesul in sala de sedinte poate fi interzis presei si publicului pe intreaga durata a procesului sau a unei parti a acestuia in interesul moralitatii, al ordinii publice ori al securitatii nationale intr-o societate democratica, atunci cand interesele minorilor sau protectia vietii private a partilor la proces o impun, sau in masura considerata absolut necesara de catre instanta atunci cand, in imprejurari speciale, publicitatea ar fi de natura sa aduca atingere intereselor justitiei.
 2. Orice persoana acuzata de o infractiune este prezumata nevinovata pana ce vinovatia va fi legal stabilita.
 3. Orice acuzat are, in special, dreptul:
 a) sa fie informat, in termenul cel mai scurt, intr-o limba pe care o intelege si in mod amanuntit, asupra naturii si cauzei acuzatiei aduse impotriva sa;
 b) sa dispuna de timpul si de inlesnirile necesare pregatirii apararii sale;
 c) sa se apere el insusi sau sa fie asistat de un aparator ales de el si, daca nu dispune de mijloacele necesare pentru a plati un aparator, sa poata fi asistat in mod gratuit de un avocat din oficiu, atunci cand interesele justitiei o cer;
 d) sa intrebe sau sa solicite audierea martorilor acuzarii si sa obtina citarea si audierea martorilor apararii in aceleasi conditii ca si martorii acuzarii;
 e) sa fie asistat in mod gratuit de un interpret, daca nu intelege sau nu vorbeste limba folosita la audiere.
 -Art. 13: Orice persoana, ale carei drepturi si libertati recunoscute de prezenta conventie au fost incalcate, are dreptul sa se adreseze efectiv unei instante nationale, chiar si atunci cand incalcarea s-ar datora unor persoane care au actionat in exercitarea atributiilor lor oficiale.
 
Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea retine urmatoarele:
 
Critica de neconstitutionalitate vizeaza dispozitiile art. 2 lit. a) teza a treia partea intai din Legea nr. 29/1990, potrivit carora actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului sunt exceptate de la controlul judecatoresc, ceea ce, in opinia autorului exceptiei, ingradeste dreptul de acces liber la justitie.
 
In legatura cu prevederile de lege criticate, Curtea constata ca acestea sunt contrare dispozitiilor art. 126 alin. (6) teza intai din Constitutie, republicata, in sensul carora Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Or dispozitiile constitutionale trebuie interpretate restrictiv, orice alta exceptie reprezentand o adaugare la Constitutie, nepermisa de caracterul suprem al acesteia si de preeminenta sa in raport cu ansamblul legislatiei infraconstitutionale. Asa fiind, intrucat actele administrative privitoare la siguranta interna si externa a statului, la care se refera textul ce face obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, nu se regasesc printre exceptiile prevazute in mod expres de art. 126 alin. (6) din Constitutie, republicata, rezulta ca acestea sunt susceptibile de a fi supuse controlului judecatoresc.
 
Aceasta nu inseamna ca, in cazul actelor administrative privitoare la siguranta interna si externa a statului, nu sunt aplicabile dispozitiile art. 53 din Constitutie, republicata, in virtutea carora Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor [...]. Aceasta restrangere a exercitiului unor drepturi trebuie sa fie necesara intr-o societate democratica, sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o si nu trebuie sa duca la suprimarea dreptului sau a libertatii, cum se intampla in speta.
 
Avand in vedere contrarietatea textului de lege criticat cu prevederile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentala si tinand seama de dispozitiile art. 154 alin. (1) din Constitutie, Curtea urmeaza a constata ca prevederile art. 2 lit. a) teza a treia partea intai din Legea nr. 29/1990 nu mai sunt in vigoare.

18. Liberul acces la justitie presupune accesul la mijloacele procedurale prin care se infaptuieste actul de justitie, a caror stabilire este de competenta exclusiva a legiuitorului, asa cum reiese din dispozitiile art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit carora Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege. Mai mult, legiuitorul poate stabili in situatii deosebite reguli speciale de procedura, precum si modalitati de exercitare a drepturilor procesuale, astfel incat liberul acces la justitie sa nu fie afectat.

Prin decizia nr. 272 din 24 iunie 2004 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada
6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si a dispozitiilor  art. 5 alin. 1 si 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in M.Of. nr. 723 din 11 august 2004, instanta constitutionala a stabilit urmatoarele:

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorii acesteia sustin, in esenta, ca prevederile art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 infrang dispozitiile constitutionale consacrate in art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) si (2), art. 21 alin. (1) si (2), art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7) si art. 51. Astfel, arata ca textul de lege criticat instituie, pe calea legii speciale, o derogare de la dreptul comun, deoarece prevede ca actiunea in revendicare este prescriptibila. In aceste conditii, garantia constitutionala a dreptului de proprietate devine inoperanta. Mai mult, dat fiind ca exceptia de la beneficiul imprescriptibilitatii actiunii in revendicare este aplicabila numai celor deposedati in mod abuziv in timpul regimului comunist, nu si celorlalti cetateni sau statului, autorii exceptiei apreciaza ca proprietatea particulara nu se bucura de o ocrotire egala, asa cum prevede art. 41 alin. (2).

De asemenea, considera ca art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 este susceptibil de critica si in raport cu prevederile art. 41 alin. (3) din Constitutie, intrucat aceste dispozitii constitutionale au eficacitate juridica numai in conditiile imprescriptibilitatii actiunii in revendicare. Totodata, sustin ca, prin efectul textului de lege criticat, dispozitiile constitutionale care prevad ca averea dobandita licit nu poate fi confiscata devin desuete, iar prevederile art. 15 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora cetatenii beneficiaza de drepturile si libertatile consacrate de aceasta devin iluzorii. De asemenea, se arata ca art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 incalca prevederile constitutionale ale art. 51 care consacra suprematia Constitutiei in raport cu celelalte legi.

In continuare se sustine ca acest text de lege contravine art. 16 alin. (1) din Constitutie, deoarece instituie un privilegiu pentru tertii dobanditori, in defavoarea proprietarilor deposedati in mod abuziv in timpul regimului comunist. Autorii exceptiei considera ca art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 ignora principiul constitutional al liberului acces la justitie, deoarece acesta nu se rezuma la aspectul formal al promovarii unei actiuni in justitie, ci la un drept efectiv, implicand o judecata dreapta, judecata ce se transforma insa intr-o iluzie atat timp cat atributul dominant al dreptului de proprietate, imprescriptibilitatea, este inlaturat. In fine, autorii exceptiei pun in discutie insasi dimensiunea morala a dispozitiilor legale criticate, aratand ca acestea nu duc la promovarea responsabilitatii sociale, a renasterii simtului comun de dreptate si prin aceasta nu renoveaza si nu asigura insanatosirea mediului social.
 
In ceea ce priveste art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/1990, autorii exceptiei arata ca acesta incalca principiul constitutional al liberului acces la justitie, deoarece adresarea in justitie nu mai este libera, ci conditionata de un demers administrativ prealabil. De asemenea, apreciaza ca, in virtutea aceluiasi text de lege criticat, prevederile art. 48 alin. (1) din Constitutie devin inoperante. In sfarsit, considera, referindu-se la dispozitiile art. 5 alin. (5) din Legea nr. 29/1990, ca acestea sunt susceptibile de aceleasi critici ca si cele aduse art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001.
 
Judecatoria Turda, invocand jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale, considera ca exceptia de neconstitutionalitate a art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 si art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 este neintemeiata. Referitor la critica de neconstitutionalitate a alin. (5) al art. 5 din Legea nr. 29/1990, arata ca nu poate fi primita, deoarece aceste dispozitii urmaresc sanctionarea pasivitatii persoanei care, primind raspuns din partea autoritatii administrative sesizate cu inlaturarea unei eventuale neregularitati a actului administrativ emis pe seama petentului sau lipsa unui asemenea act, neglijeaza a-si valorifica dreptul constitutional de a se adresa justitiei in transarea conflictului. De altfel, aminteste ca acest text de lege nu este singular in dreptul roman, fiind o consecinta a dinamizarii raporturilor juridice.
Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate, iar in conformitate cu art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, a fost solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
 
Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 si art. 5 alin. (1) din Legea nr. 29/1990 este neintemeiata, deoarece acestea nu contravin exigentelor prevederilor constitutionale invocate. In ceea ce priveste dispozitiile alin. (5) al art. 5 din Legea nr. 29/1990, Guvernul apreciaza ca acestea, instituind o procedura administrativa obligatorie, prealabila sesizarii instantelor judecatoresti, infrang prevederile art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata.
 Avocatul Poporului apreciaza ca argumentele autorilor exceptiei sunt neintemeiate. In acest sens, arata ca art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 nu incalca sub nici un aspect dreptul de proprietate privata. Astfel, observa ca textul de lege pus in discutie recunoaste dreptul titularului la formularea actiunii in constatarea nulitatii absolute a actelor juridice de instrainare a imobilelor preluate in mod abuziv si asigura posibilitatea de valorificare a acestuia in cadrul unui termen, impus de necesitatea stabilitatii raporturilor juridice civile. De altfel, absolutizarea exercitiului prerogativelor dreptului de proprietate reprezinta o premisa gresita, in conditiile in care prevederile constitutionale ale art. 44 alin. (1) teza a doua prevad ca limitele si continutul dreptului de proprietate sunt stabilite de lege, iar cele ale art. 136 alin. (5) consacra caracterul inviolabil al proprietatii private, in conditiile legii organice.

Mai mult, imprescriptibilitatea dreptului de proprietate nu se bucura de o consacrare constitutionala. In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate adusa art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 in raport cu prevederile art. 44 alin. (3) din Constitutie, republicata, apreciaza ca nu poate fi retinuta, intrucat textul de lege criticat nu se refera la expropriere si nici nu produce efecte juridice in aceasta materie. De asemenea, considera ca fiind neintemeiata si sustinerea autorilor exceptiei potrivit careia art. 5 alin. (1) din
Legea nr. 29/1990 contravine art. 21 alin. (1) si (2) din Constitutie, republicata. In acest sens, arata ca dispozitiile legale criticate nu ingradesc liberul acces la justitie, ci reglementeaza limitele temporale ale formularii actiunii in constatarea nulitatii actelor juridice de instrainare a imobilelor preluate in mod abuziv. In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 alin. (1) si (5) din Legea nr. 29/1990 in raport cu art. 52 alin. (1) din Constitutie, republicata, apreciaza ca aceasta nu poate fi retinuta. Astfel, observa ca, potrivit prevederilor constitutionale ale art. 52 alin. (2), legiuitorul este abilitat sa stabileasca conditiile si limitele exercitarii dreptului la reparatie al persoanei vatamate de un act administrativ, iar dispozitiile legale criticate corespund exigentelor acestei norme constitutionale, reglementand conditiile de exercitare a actiunii, prin fixarea unor termene procedurale.
 
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
Curtea, examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului si cel al Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, sustinerile partilor prezente, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, retine urmatoarele:
 
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
 
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificarile si completarile ulterioare, dispozitii care au urmatorul continut:
 -Art. 46 alin. (5): Prin derogare de la dreptul comun, indiferent de cauza de nulitate, dreptul la actiune se prescrie in termen de un an de la data intrarii in vigoare a prezentei legi.
 
Termenul de un an prevazut de textul de lege criticat a fost prelungit succesiv, cu cate trei luni, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 109/2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 460 din 13 august 2001, si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 145/2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 720 din 12 noiembrie 2001.
 
Autorii exceptiei critica, de asemenea, dispozitiile art. 5 alin. (1) si (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modificarile si completarile ulterioare, dispozitii care au urmatoarea redactare:
 
Art. 5 alin. (1) si (5): Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. (2), autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. [...]
 
In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere.
 
In sustinerea neconstitutionalitatii acestor texte de lege, autorii exceptiei invoca incalcarea dispozitiilor constitutionale ale art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) si (2), art. 21 alin. (1) si (2), art. 41 alin. (1), (2), (3) si (7), art. 48 alin. (1) si art. 51, dispozitii care, in urma republicarii Constitutiei, au urmatoarea numerotare si redactare:
 -Art. 1 alin. (5): In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.
 -Art. 15 alin. (1): Cetatenii beneficiaza de drepturile si de libertatile consacrate prin Constitutie si prin alte legi si au obligatiile prevazute de acestea.
 -Art. 16 alin. (1) si (2): (1) Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.
 (2) Nimeni nu este mai presus de lege.
 -Art. 21 alin. (1) si (2): (1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
 (2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.
 -Art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8): (1) Dreptul de proprietate, precum si creantele asupra statului sunt garantate. Continutul si limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.
 (2) Proprietatea privata este garantata si ocrotita in mod egal de lege, indiferent de titular. Cetatenii straini si apatrizii pot dobandi dreptul de proprietate privata asupra terenurilor numai in conditiile rezultate din aderarea Romaniei la Uniunea Europeana si din alte tratate internationale la care Romania este parte, pe baza de reciprocitate, in conditiile prevazute prin lege organica, precum si prin mostenire legala.
 (3) Nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire. [...]
 (8) Averea dobandita licit nu poate fi confiscata. Caracterul licit al dobandirii se prezuma.;
 -Art. 52 alin. (1): Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
 
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca prevederile art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 au fost supuse in mai multe randuri controlului de constitutionalitate, prin raportare la aceleasi dispozitii constitutionale. In acest sens pot fi amintite Decizia nr. 296 din 8 iulie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 577 din 12 august 2003, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, sau Decizia nr. 91 din 4 martie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 345 din 20 aprilie 2004.
 
Astfel, referindu-se la conformitatea textului de lege criticat cu dispozitiile constitutionale ale art. 21 alin. (1) si (2), Curtea Constitutionala a retinut ca liberul acces la justitie presupune accesul la mijloacele procedurale prin care se infaptuieste actul de justitie, a caror stabilire este de competenta exclusiva a legiuitorului, asa cum reiese din dispozitiile art. 126 alin. (2) din Constitutie, republicata, potrivit carora Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege. Mai mult, legiuitorul poate stabili in situatii deosebite reguli speciale de procedura, precum si modalitati de exercitare a drepturilor procesuale, astfel incat liberul acces la justitie sa nu fie afectat.
 
Avand in vedere aceste aspecte, Curtea a statuat ca institutia prescriptiei, in general, si termenele in raport cu care isi produce efectele aceasta nu pot fi considerate de natura sa ingradeasca accesul liber la justitie, finalitatea lor fiind, dimpotriva, de a-l facilita, prin asigurarea unui climat de ordine, indispensabil exercitarii in conditii optime a acestui drept constitutional, prevenindu-se eventualele abuzuri si limitandu-se efectele perturbatoare asupra stabilitatii si securitatii raporturilor juridice civile.
 
Exercitarea unui drept de catre titularul sau nu poate avea loc decat intr-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigente, carora li se subsumeaza si instituirea unor termene, dupa a caror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibila. Departe de a constitui o negare a dreptului in sine, asemenea exigente dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exercitiului unui anume drept Avand consecinta fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, carora statul este tinut sa le acorde ocrotire, in egala masura.
 
In conditiile in care, potrivit principiului ca nimeni nu se poate apara invocand necunoasterea legii (nemo ignorare legem censetur), titularul unui drept este prezumat ca a avut cunostinta de reglementarea care prevedea ca valorificarea dreptului sau se circumscrie unui anumit termen -pe care, de altfel, in aceasta materie, legiuitorul l-a prelungit in doua randuri Ð, fara a intelege sa il respecte, acesta nu are decat a-si imputa propriei lipse de diligenta consecintele negative pe care este tinut sa le suporte si catusi de putin textului de lege criticat. Art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 recunoaste dreptul titularului la exercitarea actiunii in constatarea nulitatii absolute a actelor juridice de instrainare a imobilelor preluate in mod abuziv si asigura posibilitatea de valorificare a acestuia in cadrul unui termen, impus de ratiuni sociale majore, respectiv de evitarea unor stari de incertitudine prelungite in ceea ce priveste raporturile juridice civile, precum si de asigurarea stabilitatii si securitatii acestora, cu atat mai importante cu cat au ca obiect dreptul de proprietate.
 
Curtea a mai constatat ca sustinerea potrivit careia art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 infrange dispozitiile art. 44 alin. (1) si (2) din Constitutie, republicata, porneste de la o premisa gresita, si anume aceea a absolutizarii exercitiului prerogativelor dreptului de proprietate, facandu-se insa abstractie de prevederile art. 44 alin. (1) teza a doua din Constitutie, republicata, potrivit carora Continutul si limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege, ca si de cele ale art. 136 alin. (5), care consacra caracterul inviolabil al proprietatii private, in conditiile stabilite de legea organica. In lumina acestor prevederi constitutionale, legiuitorul ordinar este competent sa stabileasca cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, in asa fel incat sa nu vina in coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel niste limitari rezonabile in valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Asa fiind, prin textul de lege criticat legiuitorul nu a facut decat sa dea expresie acestor imperative, in limitele si potrivit competentei sale constitutionale.
 
Argumente asemanatoare au fost retinute si pentru a sustine conformitatea art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 cu prevederile constitutionale ale art. 44 alin. (3) si (8), precum si in raport cu art. 1 alin. (5) si art. 15 alin. (1). Astfel, textul de lege criticat nu opereaza o expropriere ori o confiscare, ci doar sanctionarea proprietarului nediligent care nu a inteles sa-si exercite drepturile sale in termenul prevazut de lege. De altfel, imprescriptibilitatea, consfintita in anumite cazuri cu titlu de principiu in legislatia civila, nu este consacrata ca atare de Constitutie. Asa fiind, legiuitorul poate, in considerarea unor ratiuni majore, sa deroge de la acest principiu, asa cum a procedat si in cazul art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, fara a indreptati calificarea acestor norme legale ca fiind neconstitutionale.
 
Autorii exceptiei critica art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 si pe motivul ca acesta ar fi in contradictie cu principiul egalitatii consacrate de art. 16 alin. (1) din Constitutie, republicata.
 
Curtea constata insa ca motivarea opiniei autorilor exceptiei privind incalcarea acestei prevederi din Legea fundamentala se margineste la afirmatia ca textele criticate ii privilegiaza pe cei care au preluat imobilele fostilor proprietari deposedati in mod abuziv; or o asemenea argumentare nu ingaduie nici o analiza a existentei unei presupuse inegalitati.
 
In continuare, Analizand criticile aduse de autorii exceptiei prevederilor art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/1990, Curtea observa ca si acestea au mai constituit obiect al controlului de constitutionalitate prin raportare la art. 21 si art. 48 din Constitutie. Astfel, prin Decizia nr. 235 din 21 noiembrie 2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 94 din 23 februarie 2001, respingand exceptia, Curtea Constitutionala a retinut ca, prin continutul lor, aceste dispozitii nu impiedica persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica sa sesizeze instantele judecatoresti, ci instituie o procedura prealabila, anterioara acestei sesizari, procedura care reprezinta pentru cetatean inca o posibilitate in apararea drepturilor sale.
 
Deoarece nu au intervenit elemente noi care sa justifice schimbarea jurisprudentei Curtii Constitutionale, cele statuate prin deciziile mentionate isi mentin valabilitatea si in prezenta cauza.
 
In sfarsit, fata de sustinerea autorilor exceptiei potrivit careia dispozitiile art. (5) alin. (5) din Legea nr. 29/1990 sunt susceptibile de aceleasi critici aduse prevederilor art. 46 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, Curtea apreciaza ca argumentele invocate pentru a sustine conformitatea acestui din urma text de lege in raport cu dispozitiile art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) si (2) si ale art. 21 alin. (1) si (2) din Constitutie, republicata, isi pastreaza valabilitatea si fata de art. 5 alin. (5) din Legea nr. 29/1990. In ceea ce priveste prevederile constitutionale ale art. 44 alin. (1), (2), (3) si (8), Curtea constata ca acestea nu au incidenta in solutionarea exceptiei privitoare la textul de lege criticat.
 Cu privire la exceptia de neconstitutionalitate a art. 5 alin. 1 si alin. 5 din Legea nr. 29/1990 se observa insa ca Judecatoria Turda, care a sesizat Curtea Constitutionala cu prezenta exceptie, a fost investita cu solutionarea Dosarului nr. 449/2003 in urma declinarii competentei de catre Curtea de Apel Cluj -Sectia comerciala si de contencios administrativ, care a apreciat ca, in speta, nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 29/1990. Aceasta hotarare s-a intemeiat pe insesi sustinerile autorilor exceptiei, care au apreciat ca dispozitiile acestui act normativ nu le sunt aplicabile.
 
Avand in vedere aceste aspecte, Curtea constata ca prevederile art. 5 alin. (1) si (5) din Legea nr. 29/1990 nu sunt incidente in cauza si nu intrunesc conditia prevazuta de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit careia, Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial privind neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau ordonanta in vigoare, care are legatura cu solutionarea cauzei in orice faza a litigiului si oricare ar fi obiectul acestuia. Asa fiind, exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 alin. (1) si (5) din Legea nr. 29/1990 este inadmisibila.