Decizia nr. 108/2014: solutionarea conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatea judecatoreasca si autoritatea executiva

Decizia nr. 108/2014 asupra cererii de solutionare a conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatea judecatoreasca si autoritatea executiva

 Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 257 din 09.04.2014.

        
    Augustin Zegrean     - presedinte
    Valer Dorneanu     - judecator
    Toni Grebla     - judecator
    Petre Lazaroiu     - judecator
    Mircea Stefan Minea     - judecator
    Daniel Marius Morar     - judecator
    Mona-Maria Pivniceru     - judecator
    Puskas Valentin Zoltan     - judecator
    Tudorel Toader     - judecator
    Afrodita Laura Tutunaru     - magistrat-asistent

A.
Pe rol se afla examinarea Adresei nr. 27.764/1.154 din 14 februarie 2014, prin care presedintele Consiliului Superior al Magistraturii a sesizat Curtea Constitutionala cu cererea de solutionare a conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatea judecatoreasca, reprezentata de catre Curtea de Apel Suceava, pe de o parte, si puterea executiva, reprezentata de catre Guvernul Romaniei, pe de alta parte.
Sesizarea a fost formulata in temeiul art. 146 lit. e) din Constitutie si al art. 11 alin. (1) pct. A lit. e), ale art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, precum si ale art. 24 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Cererea a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 638 din 14 februarie 2014 si formeaza obiectul Dosarului nr. 113E/2014.
Prin actul de sesizare se solicita Curtii Constitutionale constatarea existentei unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatile publice mentionate, precum si dispunerea masurilor necesare si utile pentru restabilirea ordinii constitutionale care trebuie sa existe intre autoritatile statului. Se considera ca, in cauza, conflictul a fost generat de modul in care prefectul judetului Suceava a inteles sa-si exercite prerogativele constitutionale si legale, avand in vedere refuzul acestuia de a emite ordinul de incetare a mandatului de primar al comunei Udesti, ca urmare a constatarii starii de conflict de interese prin hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila pronuntata de Curtea de Apel Suceava.
B. In motivarea sesizarii, presedintele Consiliului Superior al Magistraturii expune urmatoarele argumente:
1. Prezentarea situatiei de fapt
La data de 22 octombrie 2013, domnul Ioan Stratu, consilier local in cadrul Consiliului Local al Comunei Udesti, s-a adresat Consiliului Superior al Magistraturii solicitand sesizarea Curtii Constitutionale cu conflictul juridic de natura constitutionala intervenit intre institutiile statului, respectiv puterea judecatoreasca si puterea executiva, reprezentata de Guvernul Romaniei.
Se arata ca prin Sentinta Curtii de Apel Suceava nr. 286 din 1 octombrie 2012, ramasa definitiva si irevocabila prin nerecurare la Inalta Curte de Casatie si Justitie, se mentine Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II/11.05.2012, intocmit de catre Agentia Nationala de Integritate, prin care se confirma starea de conflict de interese in care s-a aflat domnul Savel- Viorel Botezatu, primarul comunei Udesti din judetul Suceava, care a incheiat contracte comerciale, in calitate de ordonator principal de credite, cu S.C. "Udisteana" - S.R.L. din Udesti, societate la care este actionar unic, iar administrator este sotia sa, Elena Botezatu.
Se mentioneaza ca, desi starea de conflict de interese a rezultat si in urma cercetarii penale realizate de catre Parchetul de pe langa Curtea de Apel Suceava, fiind aplicata in dosarul penal amenda administrativa, prefectul judetului Suceava a fost instiintat de catre Agentia Nationala de Integritate si a refuzat punerea in aplicare a prevederilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative.
Potrivit punctului de vedere exprimat de prefectul judetului Suceava, anexat la adresa domnului Ioan Stratu, nu se impune sanctiunea incetarii de drept a mandatului de primar ca urmare a constatarii unei stari de conflict de interese, acesta nefiind un motiv de incetare de drept a mandatului in legislatia aplicabila demnitatii, respectiv Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare, si Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, cu modificarile si completarile ulterioare.
2. Dispozitii legale incidente
- Art. 55 si 73 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificarile si completarile ulterioare;
- Art. 70 si art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 279 din 21 octombrie 2003, cu modificarile si completarile ulterioare;
- Art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010.
3. Scurte comentarii referitoare la obiectul sesizarii
Prefectul judetului Suceava a apreciat ca nu exista temei legal pentru emiterea ordinului de incetare a mandatului de primar al comunei Udesti sau cea de declansare a procedurii disciplinare fata de acesta. In acest sens se impun urmatoarele aprecieri:
Desi Constitutia nu cuprinde o prevedere expresa cu privire la natura juridica a formelor de raspundere a autoritatilor administratiei publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, potrivit careia "Consilierii locali sau judeteni, dupa caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucuresti, primarii si viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, presedintii si vicepresedintii consiliilor judetene, secretarii unitatilor administrativ-teritoriale si personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judetean raspund, dupa caz, contraventional, administrativ, civil sau penal pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin, in conditiile legii». De asemenea, potrivit Legii nr. 393/2004, «Alesii locali raspund, in conditiile legii, administrativ, civil sau penal, dupa caz, pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin.»
Legea nr. 176/2010 prevede la art. 25 alin. (1) ca fapta persoanei cu privire la care s-a constatat ca a emis un act administrativ, a incheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu incalcarea obligatiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective, in masura in care prevederile prezentei legi nu deroga de la aceasta si daca fapta nu intruneste elementele constitutive ale unei infractiuni.
Prin urmare, potrivit textului de lege, sanctionarea unei fapte savarsite cu incalcarea obligatiilor legale privind conflictul de interese se sanctioneaza ca abatere disciplinara conform reglementarii aplicabile demnitatii, in masura in care prevederile Legii nr. 176/2010 nu deroga de la aceasta. Or, in conditiile existentei unor dispozitii derogatorii de la reglementarile aplicabile demnitatii, se aplica prevederile speciale cuprinse in legea privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice.
Astfel, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, «Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din functie ori, dupa caz, constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective.»
In conditiile in care, potrivit Legii administratiei publice ori Legii privind statutul alesilor locali, primarul nu raspunde disciplinar, iar aceste acte normative nu contin reglementari cu privire la tragerea la raspundere a primarului ca urmare a constatarii starii de conflict de interese, apreciem ca urmeaza a fi aplicabile prevederile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, potrivit carora «Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din functie».
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese in exercitarea demnitatilor publice si functiilor publice sunt: impartialitatea, integritatea, transparenta deciziei si suprematia interesului public. Or, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat ca a emis un act administrativ, a incheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu incalcarea obligatiilor legale privind conflictul de interese nu poate ramane nesanctionata, pe considerentul ca dispozitiile speciale nu se regasesc si in reglementarile aplicabile demnitatii.
4. Examinarea conditiilor privind existenta unui conflict juridic de natura constitutionala
«Art. 1. -
(4) Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale.
(5) In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.»
In conformitate cu art. 123 alin. (2) din Legea fundamentala, «Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale», iar potrivit art. 126 alin. (1), «Justitia se realizeaza prin Inalta Curte de Casatie si Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege.»
Potrivit instantei de contencios constitutional, conflictul juridic de natura constitutionala presupune «acte sau actiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe isi aroga puteri, atributii sau competente, care, potrivit Constitutiei, apartin altor autoritati publice, ori omisiunea unor autoritati publice, constand in declinarea competentei sau in refuzul de a indeplini anumite acte care intra in obligatiile lor» (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Aceeasi decizie statueaza si faptul ca autoritatile publice susceptibile de a fi parti implicate in conflictul juridic de natura constitutionala sunt numai acelea prevazute in titlul III al Constitutiei Romaniei.
Prin solutionarea conflictelor juridice de natura constitutionala se urmareste inlaturarea unor posibile blocaje institutionale dintre diferite autoritati publice constitutionale, determinate de conflicte pozitive sau negative de competenta (a se vedea Decizia Curtii Constitutionale nr. 148 din 16 aprilie 2003).
In acest cadru, examinand situatia prezentata de domnul Ioan Stratu, tinand seama de deciziile Curtii Constitutionale prin care au fost solutionate conflicte juridice de natura constitutionala care au privit autoritatea judecatoreasca, lipsirea de efecte a unei hotarari judecatoresti poate conduce la un blocaj institutional din perspectiva dispozitiilor constitutionale ce consacra separatia si echilibrul puterilor in stat si egalitatea in fata legii.
Potrivit acestui principiu, autoritatile statului au datoria de a-si exercita competentele in limitele impuse de Constitutie si de lege, fara a imixtiona in atributiile legale ale celorlalte autoritati.
In speta, puterea judecatoreasca a fost in mod legal investita cu solutionarea cauzei avand ca obiect aprecierea legalitatii raportului de evaluare intocmit de Agentia Nationala de Integritate prin care a fost constatata starea de conflict de interese in ceea ce il priveste pe domnul Savel-Viorel Botezatu, care, in calitatea de asociat unic, iar sotia sa, in calitate de administrator, a furnizat pentru Consiliul Local o serie de produse alimentare, facturate si ulterior avizate la plata de catre domnul primar, banii fiind virati in contul firmei acestuia, cauza solutionata in mod irevocabil, in sensul constatarii legalitatii acestui raport, prin Sentinta nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curtii de Apel Suceava.
Ca hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, Sentinta nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curtii de Apel Suceava are forta obligatorie, ea fiind prezumata in mod absolut a exprima realitatea raporturilor juridice dintre parti (res judicata pro veritae habetur), impotriva celor constatate irevocabil de instanta de judecata neputandu-se primi vreo dovada contrara.
Or, asa cum instanta de contencios european al drepturilor omului a precizat, in mod constant, executarea hotararilor judecatoresti face parte integranta din procesul civil.
Din aceasta perspectiva, refuzul prefectului judetului Suceava de a emite ordinul de incetare a mandatului de primar al comunei Udesti pe motiv ca nu ar exista temei legal ar putea constitui o incalcare nu doar a dispozitiilor art. 1 alin. (4) din Constitutie, ci si a celor prevazute de art. 1 alin. (5), potrivit carora in Romania respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.
Sub acest aspect, trebuie mentionat ca hotararea judecatoreasca, desemnand tocmai rezultatul activitatii judiciare, reprezinta, fara indoiala, cel mai important act al justitiei. Hotararea judecatoreasca, in general, reprezinta un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice si de eficientizare a normelor de drept substantial. Forta executorie a hotararii judecatoresti este un efect intrinsec al acesteia. Pe cale de consecinta, ordinea juridica interna a statului ar deveni iluzorie daca s-ar permite ca o decizie judiciara definitiva si obligatorie sa devina inoperanta, prin chiar atitudinea de nerespectare a acesteia de catre reprezentantii Guvernului.
Autoritatile publice susceptibile de a fi parti implicate in conflictul juridic de natura constitutionala sunt numai acelea prevazute in titlul III al Constitutiei Romaniei. In acest context, mentionam ca institutia Prefectului este reglementata in capitolul V al titlului III din Legea fundamentala, denumit «Administratia publica locala». Potrivit art. 123 alin. (2) din Constitutie, «Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale.» In conformitate cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, «In realizarea functiei sale de conducere generala a administratiei publice, Guvernul exercita controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum si asupra prefectilor.»
In concluzie, presedintele Consiliului Superior al Magistraturii apreciaza ca «sunt indeplinite conditiile existentei unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca, reprezentata in cauza de Curtea de Apel Suceava, pe de o parte, si puterea executiva, reprezentata de Guvernul Romaniei, pe de alta parte, generat de modul in care prefectul judetului Suceava a inteles sa-si exercite prerogativele constitutionale si legale, avand in vedere refuzul acestuia de a emite ordinul de incetare a mandatului de primar al comunei Udesti, ca urmare a constatarii starii de conflict de interese.»
Asa fiind, solicita admiterea cererii si pronuntarea unei «decizii prin care sa se constate existenta conflictului juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si puterea executiva, precum si dispunerea masurilor pe care Curtea Constitutionala le va socoti necesare si utile pentru restabilirea ordinii constitutionale, care trebuie sa existe intre autoritatile statului.»
La cererea formulata sunt anexate urmatoarele documente:
- o copie a adresei domnului Ioan Stratu prin care a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii sa analizeze posibilitatea sesizarii Curtii Constitutionale cu privire la conflictul juridic de natura constitutionala;
- Sentinta civila nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curtii de Apel Suceava;
- ordonanta de scoatere de sub urmarire penala si de aplicare a unei sanctiuni cu caracter administrativ dispusa de Parchetul de pe langa Curtea de Apel Suceava;
- corespondenta purtata de prefectul judetului Suceava cu Agentia Nationala de Integritate si cu anumiti consilieri locali din cadrul Consiliului Local Udesti;
- un comunicat de presa emis de Agentia Nationala de Integritate la data de 11 mai 2012;
- extras din Legea nr. 176/2010;
- doua articole de presa aparute intr-o publicatie locala la data de 6 februarie si 22 martie 2013.
- Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II/11.05.2012 al Agentiei Nationale de Integritate".
C. In conformitate cu dispozitiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, cererea a fost comunicata Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Curtii de Apel Suceava si prefectului judetului Suceava pentru a-si exprima in scris punctul de vedere asupra continutului conflictului si a eventualelor cai de solutionare a acestuia.
Consiliul Superior al Magistraturii a transmis prin Adresa nr. 27.764/1.154/2013 din 25 februarie 2014, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 795 din 25 februarie 2014, punctul sau de vedere in care, suplimentar fata de cele prezentate in sesizarea Curtii Constitutionale, arata ca mentinerea mandatului alesilor locali (categorie in care se includ si primarii) depinde de exercitarea sa in acord cu ansamblul reglementarilor legale care conditioneaza detinerea acestuia. Asa cum s-a aratat, principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese in exercitarea demnitatilor publice si a functiilor publice sunt impartialitatea, integritatea, transparenta deciziei si suprematia interesului public.
Prefectul judetului Suceava, in Adresa nr. 2.591/PG din 25 februarie 2013, anexata la solicitarea domnului Ioan Stratu, a apreciat ca pentru starea de conflict de interese constatata si mentinuta de catre instanta de judecata, primarului comunei Udesti i s-a aplicat o sanctiune administrativa de catre organele de cercetare penala, care au stabilit ca nu sunt intrunite elementele necesare pentru ca fapta acestuia sa constituie o infractiune, in cauza nefiind aplicabile alte prevederi potrivit carora prefectul judetului Suceava sa dispuna declansarea procedurii disciplinare a domnului Savel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udesti.
Potrivit prevederilor Legii nr. 176/2010, Agentia Nationala de Integritate, prin raportul de evaluare, si ulterior instanta judecatoreasca investita cu solutionarea contestatiei formulate impotriva acestui act administrativ nu pot constata decat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese in care se afla persoana in cauza, fara a avea competente cu privire la dispunerea sanctiunii ce intervine.
Aceasta procedura este distincta de cea a tragerii la raspundere penala. Or, procesul civil constituie activitatea desfasurata de instanta, parti, organe de executare si alte persoane sau organe care participa la infaptuirea de catre instantele judecatoresti a justitiei in cauzele civile, in vederea realizarii sau stabilirii drepturilor si intereselor civile deduse judecatii si executarii silite a hotararilor judecatoresti.
Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat ca a emis un act administrativ, a incheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu incalcarea obligatiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective, in masura in care prevederile prezentei legi nu deroga de la aceasta si daca fapta nu intruneste elementele constitutive ale unei infractiuni."
Insa, asa cum s-a aratat, potrivit Legii nr. 215/2001 ori Legii nr. 393/2004, primarul nu raspunde disciplinar, iar aceste acte normative nu contin reglementari cu privire la tragerea la raspundere a primarului ca urmare a constatarii starii de conflict de interese. Totodata, asa cum insusi prefectul a subliniat, cu privire la fapta primarului Savel-Viorel Botezatu, organele de cercetare penala au stabilit ca nu sunt intrunite elementele constitutive ale unei infractiuni, drept care a fost aplicata o amenda administrativa.
In acest context, asa cum s-a subliniat in Decizia Curtii Constitutionale nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, a admite unei persoane/institutii/autoritati posibilitatea de a cenzura "sub orice aspect o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, care a dobandit autoritate de lucru judecat, echivaleaza cu transformarea acestei autoritati in putere judecatoreasca, concurenta cu instantele judecatoresti in ceea ce priveste infaptuirea justitiei. Legitimitatea unui astfel de act ar avea ca efect acceptarea ideii ca, in Romania, exista si persoane/institutii/autoritati carora nu le sunt opozabile hotararile judecatoresti pronuntate de instantele prevazute de Constitutie si de lege, deci care sunt mai presus de lege".
Prin urmare, prefectul nu este abilitat sa aprecieze cu privire la incetarea mandatului primarului, aceasta intervenind in baza art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, caci a stinge efectele unei hotarari judecatoresti prin care s-a constatat irevocabil starea de conflict de interese este de natura a genera un conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatile publice respective, respectiv autoritatea judecatoreasca si puterea executiva.
Cat priveste solutia ce urmeaza a fi pronuntata de Curtea Constitutionala, au fost reiterate sustinerile din cuprinsul cererii de sesizare, in sensul pronuntarii unei decizii prin care sa se constate existenta conflictului juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si puterea executiva, precum si a blocajului institutional, ce poate fi inlaturat numai prin emiterea de catre prefectul judetului Suceava a ordinului de incetare a mandatului de primar ca urmare a Sentintei nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curtii de Apel Suceava.
Intrucat problema nerespectarii hotararilor judecatoresti este una extrem de grava, se impune reiterarea solutiei de principiu prin care s-a transat expres obligatia celorlalte autoritati publice de a pune in aplicare actele jurisdictionale, asa cum instantele judecatoresti, fidele misiunii lor, respecta si aplica actele normative care nu sunt infirmate in urma efectuarii controlului de constitutionalitate.
In consecinta, solutia pe care Curtea Constitutionala urmeaza a o pronunta va satisface atat un interes punctual cu privire la situatia concreta, prin restabilirea ordinii de drept in cauza dedusa judecatii, cat si un interes general, prin consacrarea fortei executorii a hotararilor judecatoresti, principiu fundamental al statului de drept.
Curtea de Apel Suceava a transmis prin Adresa nr. 665/A/2014 din 25 februarie 2014, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 820 din 27 februarie 2014, punctul sau de vedere in care arata ca prin Sentinta nr. 286 din 1 octombrie 2012, ramasa definitiva si irevocabila prin nerecurare la Inalta Curte de Casatie si Justitie, s-a mentinut Raportul de evaluare nr. 26.073/G din 11 mai 2012 intocmit de Agentia Nationala de Integritate, prin care s-a confirmat starea de conflict de interese in care s-a aflat domnul Savel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udesti din judetul Suceava, care a incheiat contracte comerciale in calitate de ordonator principal de credite cu Societatea Comerciala "Udisteana" - S.R.L. din Udesti, societate unde este actionar unic si al carei administrator este sotia sa, Elena Botezatu.
Starea de conflict de interese a rezultat si in urma cercetarii penale realizate de catre Parchetul de pe langa Curtea de Apel Suceava, fiind aplicata in dosarul penal amenda administrativa.
Intrucat prefectul judetului Suceava, instiintat fiind de catre Agentia Nationala de Integritate, a refuzat sa constate incetarea de drept a mandatului de primar, ca urmare a unei stari de conflict de interese, la data de 22 noiembrie 2013, domnul Ioan Stratu, consilier local in cadrul Consiliului Local al Comunei Udesti, s-a adresat Consiliului Superior al Magistraturii solicitand sesizarea Curtii Constitutionale cu conflictul juridic de natura constitutionala intervenit intre institutiile statului, respectiv puterea judecatoreasca si puterea executiva, reprezentata de Guvernul Romaniei.
Dispozitiile legale incidente sunt art. 16, 55 si 73 din Legea nr. 393/2004, art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, precum si dispozitiile art. 1 alin. (4) si (5), art. 16, 123 si 126 din Constitutia Romaniei.
Cat priveste existenta conflictului juridic de natura constitutionala, se face trimitere la considerentele Deciziei nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, ale Deciziei nr. 97 din 7 februarie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, precum si ale Deciziei nr. 270 din 10 martie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, potrivit carora conflictul juridic de natura constitutionala presupune "acte sau actiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe isi aroga puteri, atributii sau competente, care, potrivit Constitutiei, apartin altor autoritati publice, ori omisiunea unor autoritati publice, constand in declinarea competentei sau refuzul de a indeplini anumite acte care intra in obligatiile lor". Totodata, acest tip de conflict nu are in vedere conflictele de competenta ivite intre autoritatile publice si "poate privi continutul ori intinderea atributiilor lor decurgand din Constitutie, ceea ce inseamna ca acestea sunt conflicte de competenta, pozitive sau negative, si care pot crea blocaje institutionale".
Fata de aceasta jurisprudenta se apreciaza ca prin refuzul prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, de a emite ordinul de incetare a mandatului de primar al comunei Udesti sunt indeplinite conditiile existentei unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si puterea executiva, reprezentata de Guvernul Romaniei prin institutia Prefectului Judetului Suceava.
Curtea Constitutionala va avea in vedere ca hotararea judecatoreasca, fiind inzestrata cu autoritatea de lucru judecat, raspunde nevoii de securitate juridica, partile avand obligatia sa se supuna efectelor obligatorii ale actului jurisdictional, fara posibilitatea de a mai pune in discutie ceea ce s-a transat deja pe calea judecatii. Prin urmare, hotararea judecatoreasca produce efecte din momentul pronuntarii, iar dupa ramanerea irevocabila se situeaza in sfera actelor de autoritate, fiind investita cu o eficienta specifica de catre ordinea normativa constitutionala.
Pe de alta parte, un efect intrinsec al hotararii judecatoresti il constituie forta executorie a acesteia, care trebuie respectata si executata atat de catre cetateni, cat si de autoritatile publice. Or, a lipsi o hotarare definitiva si irevocabila de caracterul executoriu reprezinta o incalcare a ordinii juridice a statului de drept si o obstructionare a bunei functionari a justitiei.
Prefectul judetului Suceava a transmis prin Adresa nr. 2.421 din 20 februarie 2014, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 821 din 27 februarie 2014, punctul sau de vedere in care apreciaza ca nu sunt intrunite elementele necesare pentru ca situatia prezentata in sesizare de catre presedintele Consiliului Superior al Magistraturii sa se circumscrie in sfera conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatea judecatoreasca si puterea executiva, pentru urmatoarele motive:
Sentinta civila nr. 286 din 1 octombrie 2012 produce efecte obligatorii numai pentru parti. Raportat la terti, aceasta se va putea opune numai cu valoarea unui fapt juridic si a unui mijloc de proba. Avand in vedere contextul in care a fost data hotararea judecatoreasca, se apreciaza ca nu creeaza obligatii fata de prefectul judetului Suceava si nici situatii susceptibile de a fi puse in executare de catre acesta, ea constituind un mijloc de proba in sustinerea unei situatii de fapt, fata de care i s-a solicitat de catre Agentia Nationala de Integritate sa manifeste o anumita conduita, raportat la un text de lege invocat ca temei al solicitarii. Prefectul judetului Suceava nu a refuzat executarea hotararii judecatoresti, ci a analizat legislatia incidenta, in vederea identificarii temeiului legal pentru declansarea procedurii disciplinare fata de primarul comunei Udesti sau pentru emiterea ordinului de incetare inainte de termen a mandatului acestuia.
Scopul interpretarii unei norme juridice consta in a vedea care este sfera situatiilor de fapt concrete la care norma juridica respectiva se refera si in a se asigura astfel corecta aplicare a acelei norme. Interpretarea legii civile fiind o etapa in procesul aplicarii legii civile, continutul interpretarii in cazul de fata a constat tocmai in stabilirea sensului vointei legiuitorului, exprimata in normele de drept civil.
Dat fiind faptul ca orice lege poate fi depasita de dinamica vietii, aparand situatii care nu au fost avute in vedere de legiuitor la data adoptarii ei, analiza solicitarilor venite din partea Agentiei Nationale de Integritate a vizat, in principal, problema de a sti daca situatia ivita poate fi incadrata sau nu in ipoteza normei de drept civil aplicabila demnitatii publice respective.
Astfel, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face trimitere la legislatia aplicabila demnitatii, care, in acest caz, o reprezinta art. 25 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 si art. 91 din Legea nr. 161/2003 [acest din urma articol nu face trimitere la starea de conflict de interese, ci la starea de incompatibilitate s.n.], potrivit carora incetarea de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului, se poate dispune numai in caz de demisie, incompatibilitate, schimbarea domiciliului intr-o alta unitate administrativ-teritoriala, condamnarea, prin hotarare judecatoreasca ramasa definitiva, la o pedeapsa privativa de libertate, punerea sub interdictie judecatoreasca, pierderea drepturilor electorale, pierderea, prin demisie, a calitatii de membru al unui partid politic sau al organizatiei minoritatii nationale pe a carei lista a fost ales sau deces.
Asa fiind, prefectul sustine ca, potrivit legii aplicabile demnitatii publice alese respective, conflictul de interese nu constituie temei pentru incetarea mandatului de primar.
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (2) teza intai din Legea nr. 176/2010, "Persoana eliberata sau destituita din functie potrivit prevederilor alin. (1) sau fata de care s-a constatat existenta conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decazuta din dreptul de a mai exercita o functie sau o demnitate publica ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu exceptia celor electorale, pe o perioada de 3 ani de la data eliberarii, destituirii din functia ori demnitatea publica respectiva sau a incetarii de drept a mandatului." Drept urmare, se apreciaza ca legiuitorul a exclus functiile electorale din sfera celor care, desi sunt cuprinse in obiectul de reglementare al Legii nr. 176/2010, nu pot fi supuse aceluiasi regim juridic sub aspectul interdictiei ocuparii, pe o perioada de 3 ani, de catre aceeasi persoana asupra careia s-a constatat existenta starii de incompatibilitate sau a unui conflict de interese.
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din functie ori, dupa caz, constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective.".
Prin urmare, starea de conflict de interese nu se regaseste in legislatia aplicabila demnitatii in cauza.
Deosebit de aceasta, Legea nr. 215/2001 stabileste in mod clar in art. 69 alin. (2) care sunt cazurile in care mandatul primarului inceteaza de drept, respectiv in conditiile legii statutului alesilor locali, precum si in urmatoarele situatii:
a) daca acesta se afla in imposibilitatea exercitarii functiei datorita unei boli grave, certificate, care nu permite desfasurarea in bune conditii in timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) daca acesta nu isi exercita, in mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
Regimul juridic al raspunderii primarului este guvernat de urmatoarele principii:
a) in exercitarea atributiilor sale, primarul este ocrotit de lege, ceea ce nu exclude interventia unor forme de raspundere;
b) se instituie prin art. 128 al Legii nr. 215/2001 o raspundere administrativa, civila, contraventionala sau penala, dupa caz, pentru primari, pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor care le revin, potrivit legii;
c) legea consacra doua sanctiuni specifice raspunderii administrativ-disciplinare a primarului, si anume suspendarea din functie si incetarea de drept a mandatului inainte de termen.
Or, printre cauzele stabilite de legiuitor ca motive de incetare de drept a mandatului de primar inainte de termen nu se regaseste starea de conflict de interese.
Asa fiind, se apreciaza ca, in virtutea regulii specialia generalibus derogant, concursul dintre legea speciala si legea generala se rezolva in favoarea legii speciale, chiar daca acest fapt nu este prevazut expres in legea speciala. Concursul dintre legea speciala anterioara si legea generala ulterioara se rezolva prin aplicarea conjugata a principiilor potrivit carora norma speciala se aplica cu prioritate fata de norma generala, iar o norma speciala nu poate sa fie modificata sau abrogata decat in mod expres printr-o norma generala ulterioara, ceea ce nu este cazul in speta dedusa judecatii in acest caz.
In concluzie, faptul ca prefectul judetului Suceava nu a omis si nici nu a refuzat sa indeplineasca acte care intra in obligatia sa si nici nu a intreprins acte sau actiuni concrete prin care sa isi aroge puteri, atributii sau competente care, potrivit Constitutiei, apartin altor autoritati publice, nu poate avea semnificatia unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritati publice, asa cum a fost statuat prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 53 din 28 ianuarie 2005.
Cat priveste eventualele cai de solutionare, prefectul judetului Suceava apreciaza ca este necesara instituirea unei proceduri clare, aplicabile, atat in ceea ce priveste cazurile de conflict de interese, cat si cele de incompatibilitate, care sa realizeze indepartarea oricaror situatii echivoce sau inechitati in aplicarea ei.
Guvernul Romaniei nu a comunicat punctul sau de vedere cu privire la solutionarea conflictului juridic de natura constitutionala.
D. Cererea privind solutionarea conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatea judecatoreasca si autoritatea executiva a fost dezbatuta in sedinta din data din 5 martie 2014. La sedinta au participat domnul Florin Sinescu in calitate de prefect al judetului Suceava, asistat de doamna consilier juridic Claudia Nechifor, cu delegatie la dosar, precum si reprezentantul legal al Consiliului Superior al Magistraturii, doamna procuror Andreea Cristina Mina, director adjunct al Directiei legislatie, documentare si contencios, cu delegatie la dosar.
Procedura de citare a fost legal indeplinita.
Avand cuvantul, reprezentantul Consiliului Superior al Magistraturii, doamna Andreea Cristina Mina, solicita admiterea sesizarii astfel cum a fost formulata, aratand ca ne aflam in prezenta unui conflict juridic de natura constitutionala prin blocajul institutional creat de refuzul prefectului judetului Suceava de a emite ordinul de incetare a mandatului pentru primarul Savel-Viorel Botezatu. Astfel, potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, dreptul la un tribunal ar deveni iluzoriu daca o hotarare judecatoreasca este inoperanta. Nu pot fi primite apararile formulate de prefect, intrucat dispozitiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 dispun cu suficienta claritate cu privire la imprejurarea ca fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din functie. Mai arata ca, potrivit art. 26 alin. (3) din aceeasi lege, sanctiunea poate fi aplicata in termen de cel mult 6 luni de la data ramanerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. In plus, in acord cu art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, prefectul este garantul respectarii legii la nivel local.
In concluzie, solicita Curtii Constitutionale sa constate existenta conflictului juridic de natura constitutionala, conflict care poate fi inlaturat, in acord cu dispozitiile art. 25 alin. (2) teza a doua si alin. (3) si art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010 coroborate cu art. 1 alin. (3), art. 5, art. 19 alin. (2) si art. 26 din Legea nr. 340/2004, numai prin emiterea ordinului de incetare a mandatului de primar al domnului Savel-Viorel Botezatu.
Avand cuvantul, reprezentantul institutiei prefectului, doamna Claudia Nechifor, reitereaza aceleasi argumente potrivit carora legislatia aplicabila demnitatii nu prevede in mod expres drept cauza de incetare a mandatului starea de conflict de interese.
De asemenea, prefectul judetului Suceava depune la dosar doua inscrisuri referitoare la corespondenta purtata cu Ministerul Afacerilor Interne - Directia generala pentru indrumarea si controlul institutiei prefectului, din care rezulta ca aceasta din urma, informata fiind cu privire la existenta prezentei cauze, a aratat ca problema existentei conflictului juridic de natura constitutionala depinde de modul de interpretare a dispozitiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, motiv pentru care a solicitat aceluiasi prefect sa comunice eventuale propuneri de modificare a normelor legale incidente. In raspunsul sau emis la data de 3 martie 2014, prefectul judetului Suceava a apreciat ca este necesara modificarea art. 21, art. 9 alin. (2) si art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004.

C U R T E A,

examinand sesizarea formulata de presedintele Consiliului Superior al Magistraturii privind existenta unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si autoritatea executiva, punctele de vedere ale Consiliului Superior al Magistraturii, Curtii de Apel Suceava si prefectului judetului Suceava, raportul intocmit de judecatorul-raportor, inscrisurile depuse, sustinerile orale ale partilor prezente la dezbateri, prevederile Constitutiei si ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, retine urmatoarele:
Curtea constata ca a fost legal sesizata si este competenta, potrivit art. 146 lit. e) din Constitutie, precum si ale art. 1, 10, 34 si 35 din Legea nr. 47/1992, sa se pronunte asupra conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatile publice.
E. Examinarea conditiilor privind existenta unui conflict juridic de natura constitutionala:
I. In ceea ce priveste admisibilitatea sesizarii:
Potrivit dispozitiilor art. 146 lit. e) din Constitutie, Curtea Constitutionala "solutioneaza conflictele juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice". Autoritatile publice care ar putea fi implicate intr-un conflict juridic de natura constitutionala sunt numai cele cuprinse in titlul III din Constitutie, si anume: Parlamentul, alcatuit din Camera Deputatilor si Senat, Presedintele Romaniei, ca autoritate publica unipersonala, Guvernul, organele administratiei publice centrale si ale administratiei publice locale, precum si organele autoritatii judecatoresti. Pentru exercitarea competentei prevazute de Constitutie, Curtea este sesizata la cererea "Presedintelui Romaniei, a unuia dintre presedintii celor doua Camere, a prim-ministrului sau a presedintelui Consiliului Superior al Magistraturii". Subiectele de drept pe care Legea fundamentala le indrituieste a sesiza Curtea sunt limitativ prevazute, dispozitia constitutionala nedistingand dupa cum autoritatile pe care le reprezinta sunt sau nu parti in conflictul cu care sesizeaza Curtea (a se vedea in acest sens Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013.
Prin urmare, Curtea constata ca presedintele Consiliului Superior al Magistraturii este in drept sa formuleze cererea cu privire la solutionarea conflictului juridic de natura constitutionala dintre autoritatea judecatoreasca, pe de o parte, si autoritatea executiva, pe de alta parte.
II. Cadrul legal referitor la regimul juridic al conflictului de interese si procedura sa de constatare
Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, prevede urmatoarele:
- Art. 1 alin. (1) pct. 30:
"
(1) Dispozitiile prezentei legi se aplica urmatoarelor categorii de persoane [...]:
30. alesii locali;";
- Art. 8:
"
(1) Scopul Agentiei este asigurarea integritatii in exercitarea demnitatilor si functiilor publice si prevenirea coruptiei institutionale, prin exercitarea de responsabilitati in evaluarea declaratiilor de avere, a datelor si informatiilor privind averea, precum si a modificarilor patrimoniale intervenite, a incompatibilitatilor si a conflictelor de interese potentiale in care se pot afla persoanele prevazute la art. 1, pe perioada indeplinirii functiilor si demnitatilor publice. In indeplinirea acestui scop, Agentia poate dezvolta relatii de colaborare prin incheierea de protocoale cu entitati din tara sau din strainatate.
(2) Activitatea de evaluare efectuata de inspectorii de integritate din cadrul Agentiei se desfasoara cu privire la situatia averii existente pe durata exercitarii demnitatilor si functiilor publice, a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completeaza cu dispozitiile actelor normative in vigoare.
(3) Principiile dupa care se desfasoara activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidentialitatea, impartialitatea, independenta operationala, celeritatea, buna administrare, dreptul la aparare, precum si prezumtia dobandirii licite a averii.";
- Art. 12 alin. (1):
"
(1) Agentia indeplineste activitatea de evaluare prevazuta la art. 8 din oficiu sau la sesizarea oricarei persoane fizice sau juridice, cu respectarea prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 272/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 233/2002.";
- Art. 22 alin. (1):
"
(1) Persoana care face obiectul evaluarii poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilitatii in termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanta de contencios administrativ.";
- Art. 24:
"
(1) Actiunile introduse la instantele de contencios administrativ urmeaza regulile de competenta prevazute in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, care se aplica in mod corespunzator.
(2) Procedura de judecata este cea prevazuta in Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, si se aplica in mod corespunzator, in masura in care nu exista in prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta.";
- Art. 25:
"
(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat ca a emis un act administrativ, a incheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu incalcarea obligatiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective, in masura in care prevederile prezentei legi nu deroga de la aceasta si daca fapta nu intruneste elementele constitutive ale unei infractiuni.
(2) Persoana eliberata sau destituita din functie potrivit prevederilor alin. (1) sau fata de care s-a constatat existenta conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decazuta din dreptul de a mai exercita o functie sau o demnitate publica ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu exceptia celor electorale, pe o perioada de 3 ani de la data eliberarii, destituirii din functia ori demnitatea publica respectiva sau a incetarii de drept a mandatului. Daca persoana a ocupat o functie eligibila, nu mai poate ocupa aceeasi functie pe o perioada de 3 ani de la incetarea mandatului. In cazul in care persoana nu mai ocupa o functie sau o demnitate publica la data constatarii starii de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdictia de 3 ani opereaza potrivit legii, de la data ramanerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a ramanerii definitive si irevocabile a hotararii judecatoresti de confirmare a existentei unui conflict de interese sau a unei stari de incompatibilitate.
(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din functie ori, dupa caz, constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective.
(4) Prin derogare de la dispozitiile legilor speciale care reglementeaza raspunderea disciplinara, sanctiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a savarsirii unor abateri dintre cele cuprinse in prezenta lege nu pot consta in mustrare sau avertisment.";
- Art. 26 alin. (1) lit. i) si alin. (3):
"
(1) Agentia va comunica raportul de evaluare, dupa cum urmeaza:
[...]
i) pentru primari si presedintii consiliilor judetene - institutiei prefectului; [...]
(3) Prin derogare de la dispozitiile legilor speciale care reglementeaza raspunderea disciplinara, sanctiunea poate fi aplicata in termen de cel mult 6 luni de la data ramanerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. In cazul in care cauza de incompatibilitate a incetat inainte de sesizarea Agentiei, sanctiunea disciplinara poate fi aplicata in termen de 3 ani de la incetarea cauzei de incompatibilitate, daca legea nu dispune altfel.";
- Art. 29 alin. (3):
"
(3) Neaplicarea sanctiunii disciplinare sau neconstatarea incetarii functiei publice, dupa caz, atunci cand actul de constatare a ramas definitiv, constituie contraventie si se sanctioneaza cu amenda de la 50 lei la 2.000 lei, daca fapta nu constituie infractiune."
Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede urmatoarele:
- Art. 70:
"
Prin conflict de interese se intelege situatia in care persoana ce exercita o demnitate publica sau o functie publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenta indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor care ii revin potrivit Constitutiei si altor acte normative.";
- Art. 71:
"
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese in exercitarea demnitatilor publice si functiilor publice sunt: impartialitatea, integritatea, transparenta deciziei si suprematia interesului public.";
- Art. 76:
"
(1) Primarii si viceprimarii, primarul general si viceprimarii municipiului Bucuresti sunt obligati sa nu emita un act administrativ sau sa nu incheie un act juridic ori sa nu emita o dispozitie, in exercitarea functiei, care produce un folos material pentru sine, pentru sotul sau ori rudele sale de gradul I.
(2) Actele administrative emise sau actele juridice incheiate ori dispozitiile emise cu incalcarea obligatiilor prevazute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absoluta."
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, prevede urmatoarele:
- Art. 69:
"
(1) Mandatul primarului este de 4 ani si se exercita pana la depunerea juramantului de catre primarul nouales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organica, in caz de razboi, calamitate naturala, dezastru sau sinistru deosebit de grav.
(2) Mandatul primarului inceteaza de drept in conditiile legii statutului alesilor locali, precum si in urmatoarele situatii:
a) daca acesta se afla in imposibilitatea exercitarii functiei datorita unei boli grave, certificate, care nu permite desfasurarea activitatii in bune conditii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) daca acesta nu isi exercita, in mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
(3) In cazurile prevazute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de incetarea mandatului primarului.
(4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanta de contencios administrativ in termen de 10 zile de la comunicare.
(5) Instanta de contencios administrativ este obligata sa se pronunte in termen de 30 de zile. In acest caz, procedura prealabila nu se mai efectueaza, iar hotararea primei instante este definitiva si irevocabila.
(6) Data organizarii alegerilor pentru functia de primar se stabileste de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizeaza in termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului prevazut la alin. (4) sau de la data pronuntarii hotararii instantei, in conditiile alin. (5)".";
- Art. 128:
"
Consilierii locali sau judeteni, dupa caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucuresti, primarii si viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, presedintii si vicepresedintii consiliilor judetene, secretarii unitatilor administrativ-teritoriale si personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judetean, raspund, dupa caz, contraventional, administrativ, civil sau penal pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin, in conditiile legii."
Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede urmatoarele:
- Art. 15:
"
(1) Calitatea de primar si, respectiv, de presedinte al consiliului judetean inceteaza la data depunerii juramantului de catre noul primar si, respectiv, de presedintele consiliului judetean.
(2) Calitatea de primar si, respectiv, de presedinte al consiliului judetean inceteaza, de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului in urmatoarele cazuri:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului intr-o alta unitate administrativ-teritoriala;
d) abrogat prin art. I pct. 111 din Legea nr. 286/2006;
e) condamnarea, prin hotarare judecatoreasca ramasa definitiva, la o pedeapsa privativa de libertate;
f) punerea sub interdictie judecatoreasca;
g) pierderea drepturilor electorale;
g1) pierderea, prin demisie, a calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatii nationale pe a carei lista a fost ales;
h) deces.";
- Art. 16:
"
(1) In toate cazurile de incetare inainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constata incetarea mandatului primarului.
(2) Ordinul va avea la baza un referat semnat de secretarul comunei sau al orasului, precum si actele din care rezulta motivul legal de incetare a mandatului.";
- Art. 55:
"
Alesii locali raspund, in conditiile legii, administrativ, civil sau penal, dupa caz, pentru faptele savarsite in exercitarea atributiilor ce le revin.";
- Art. 73:
"
Primarii pot fi revocati din functie in urma unui referendum, in conditiile si in cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare.";
- Art. 75 lit. a) si c):
"
Alesii locali au un interes personal intro anumita problema, daca au posibilitatea sa anticipeze ca o decizie a autoritatii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) sot, sotie, rude sau afini pana la gradul al doilea inclusiv;
[...]
c) o societate comerciala la care detin calitatea de asociat unic, functia de administrator sau de la care obtin venituri;".
III. Dispozitiile constitutionale pretins incalcate sunt urmatoarele:
- Art. 1 alin. (4) si (5):
"
(4) Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale.
(5) In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.";
- Art. 16 alin. (1):
"
(1) Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari."
IV. Prezentarea situatiei de fapt
La data de 12 aprilie 2011, Agentia Nationala de Integritate s-a sesizat din oficiu cu privire la faptul ca domnul Savel-Viorel Botezatu, primar al comunei Udesti din judetul Suceava, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese si al incompatibilitatilor. Ca urmare a finalizarii evaluarilor ce au vizat perioada iunie 2008 - mai 2011, Agentia Nationala de Integritate a identificat, prin Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012, elemente in sensul existentei unui conflict de interese, constand in aceea ca domnul Savel-Viorel Botezatu, in calitate de primar al comunei Udesti, pe de o parte, si de asociat unic al Societatii Comerciale "Udisteana" - S.R.L. din Udesti, pe de alta parte (asociat unic din 2 iulie 1991 si pana in prezent si administrator pana la data de 26 iunie 2008), societate in cadrul careia sotia acestuia, doamna Elena Botezatu, detine calitatea de administrator, a initiat o serie de hotarari ale Consiliului Local al Comunei Udesti referitoare la organizarea unor festivaluri si manifestari culturale care au implicat servicii de protocol ce au fost prestate de societatea comerciala mai sus mentionata. Totodata, primarul a avizat referatele de necesitate intocmite de referentul Primariei si in final a avizat - in calitatea sa de ordonator de credite - plata pentru livrarea produselor de catre propria sa societate. Cuantumul facturilor astfel achitate s-a ridicat la suma de 21.288,3 lei.
Asa fiind, prin Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 s-au dispus urmatoarele:
1. Comunicarea raportului de evaluare domnului Savel-Viorel Botezatu.
2. Comunicarea raportului de evaluare Consiliului Local al Comunei Udesti, judetul Suceava, spre luare la cunostinta.
3. Sesizarea Parchetului de pe langa Curtea de Apel Suceava.
Ulterior, prin Ordonanta din 30 mai 2012 dispusa in Dosarul penal nr. 223/P/2011 (dosar format anterior finalizarii evaluarii Agentiei Nationale de Integritate ca urmare a unor sesizari formulate de numitul Ion Stratu), s-a dispus scoaterea de sub urmarire penala pentru infractiunea de conflict de interese prevazuta de art. 2531 din Codul penal si aplicarea unei sanctiuni cu caracter administrativ, respectiv amenda in suma de 1000 lei, deoarece imprejurarile in care a fost comisa sunt lipsite in mod vadit de importanta si nu prezinta gradul de pericol social al unei infractiuni.
Prin Sentinta nr. 286 din 1 octombrie 2012, pronuntata in Dosarul nr. 476/39/2012, Curtea de Apel Suceava - Sectia de contencios administrativ si fiscal a constatat ca punctul 3 din Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 a fost solutionat prin Ordonanta nr. 223/P/2011 a Parchetului de pe langa Curtea de Apel Suceava. Prin aceeasi sentinta a fost respinsa ca nefondata actiunea reclamantului Savel-Viorel Botezatu in contradictoriu cu Agentia Nationala de Integritate.
La data de 14 ianuarie 2013, cu Adresa nr. 1.280/G/II, Agentia Nationala de Integritate a adus la cunostinta prefectului judetului Suceava, Florin Sinescu, faptul ca Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 a ramas definitiv ca urmare a nerecurarii in termenul de 15 zile a Sentintei nr. 286 din 1 octombrie 2012, motiv pentru care au semnalat necesitatea declansarii procedurii disciplinare. In temeiul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Agentia Nationala de Integritate a mai solicitat prefectului judetului Suceava, cu Adresa nr. 11.403/G/II din 11 martie 2013, aplicarea masurii de interdictie a exercitarii unei functii sau demnitati publice.
Cu Adresa nr. 3.848/PG din 28 martie 2013, prefectul judetului Suceava a comunicat Agentiei Nationale de Integritate ca "nu exista baza legala pentru a declansa o procedura disciplinara in ceea ce-l priveste pe primarul comunei Udesti, judetul Suceava", intrucat art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede in mod clar ca abaterea disciplinara se sanctioneaza potrivit reglementarii aplicabile demnitatii, functiei sau activitatii respective, in masura in care prevederile legii nu deroga de la aceasta. Legislatia aplicabila demnitatii in acest caz o reprezinta Legea nr. 215/2001, Legea nr. 161/2003 si Legea nr. 393/2004. Raportat la alin. (2) al art. 25 din Legea nr. 176/2010, prefectul judetului Suceava a apreciat ca nu poate fi aplicat primarului aflat in exercitarea mandatului deoarece:
a) Legiuitorul a stabilit ca decaderea din dreptul de a mai exercita o demnitate publica pe o perioada de 3 ani de la data incetarii de drept a mandatului se aplica demnitatilor publice ce fac obiectul Legii nr. 176/2010, cu exceptia celor electorale. Or, primarul indeplineste o functie de demnitate publica, ca urmare a votului exprimat la alegerile organizate pentru autoritatile administratiei publice locale.
b) Sanctiunea decaderii din dreptul de a mai exercita o demnitate publica pe o perioada de 3 ani se aplica de la data incetarii de drept a mandatului. Or, mandatul primarului:
■ Inceteaza la data depunerii juramantului de catre noul primar;
■ Inceteaza de drept inainte de expirarea duratei normale a mandatului in conditiile limitativ prevazute de legiuitor in legislatia aplicabila demnitatii.
In concluzie, s-a aratat ca, daca legiuitorul ar fi apreciat ca s-ar impune sanctiunea incetarii de drept inainte de expirarea duratei normale a mandatului de primar ca urmare a constatarii unei stari de conflict de interese, ar fi introdus in cauza si aceasta situatie ca motiv de incetare de drept a mandatului (asa cum a facut-o in cazul starii de incompatibilitate).
Totodata, Ion Stratu si altii, in calitate de consilieri locali in cadrul Consiliului Local Udesti, au solicitat prefectului judetului Suceava sa ia act de incetarea mandatului de primar al domnului Savel-Viorel Botezatu, facand trimitere atat la Raportul de evaluare intocmit de Agentia Nationala de Integritate prin care s-a constatat starea de conflict de interese pentru perioada iunie 2008 - mai 2011, cat si la Sentinta Curtii de Apel Suceava nr. 286 din 1 octombrie 2012 prin care au fost confirmate concluziile raportului.
Prin Adresa nr. 2.591/PG din 25 februarie 2013, prefectul judetului Suceava a comunicat petitionarilor mai sus mentionati ca nu exista baza legala pentru a declansa procedura disciplinara in ceea ce il priveste pe primarul comunei Udesti. In completare, cu Adresa nr. 70/PG din 10 aprilie 2013 a mai mentionat ca isi manifesta intreaga disponibilitate in masura in care i se va comunica legislatia aplicabila in baza careia ar putea dispune declansarea procedurii disciplinare in vederea emiterii ordinului de incetare a mandatului de primar in cauza.
V. In ceea ce priveste notiunea de conflict juridic de natura constitutionala dintre autoritati publice
Fara a-i defini continutul, atat Constitutia, cat si Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale utilizeaza sintagma de "conflict juridic de natura constitutionala". Prin urmare, pentru stabilirea trasaturilor continutului conflictului juridic de natura constitutionala, principialul reper l-a constituit jurisprudenta Curtii Constitutionale si doctrina in materie.
Astfel, aceste conflicte au urmatoarele trasaturi:
- sunt conflicte juridice;
- sunt conflicte juridice de natura constitutionala;
- creeaza blocaje institutionale;
- vizeaza nu numai conflictele de competenta (pozitive sau negative) nascute intre autoritatile publice, ci si orice situatii conflictuale a caror nastere rezida in mod direct din textul Constitutiei;
- se refera numai la anumite autoritati care pot aparea ca subiecte ale acestuia.
Toate aceste trasaturi au caracter cumulativ si nicidecum alternativ, neindeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauza de respingere a sesizarii.
1. Doctrina in materie, a relevat ca un conflict juridic de natura constitutionala "priveste «competentele» sau «atributiile» autoritatilor publice; aceste «competente» sau «atributii» pentru a fi de «natura constitutionala» trebuie sa derive din Legea fundamentala, nu exclusiv dintr-un act normativ subsecvent Constitutiei" (a se vedea, in acest sens I. Deleanu, Institutii si proceduri constitutionale, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2006, p. 867).
Totodata, "art. 146 lit. e) din Constitutie nu priveste orice conflict, probabil si posibil, intre autoritatile publice, ci numai conflictul juridic, deci nu si pe cel politic, si bineinteles numai conflictul care sa priveasca competente constitutionale" (a se vedea, in acest sens, I. Muraru, E.S. Tanasescu, Constitutia Romaniei, Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, Bucuresti, 2008, p. 1.405).
2. Aceste opinii exprimate in doctrina se reflecta si in jurisprudenta in materie a instantei de contencios constitutional. Astfel, Curtea a stabilit ca un conflict juridic de natura constitutionala presupune acte sau actiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe isi aroga puteri, atributii sau competente care, potrivit Constitutiei, apartin altor autoritati publice, ori omisiunea unor autoritati publice, constand in declinarea competentei ori in refuzul de a indeplini anumite acte care intra in obligatiile lor (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodata, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a retinut: "Conflictul juridic de natura constitutionala exista intre doua sau mai multe autoritati si poate privi continutul ori intinderea atributiilor lor decurgand din Constitutie, ceea ce inseamna ca acestea sunt conflicte de competenta, pozitive sau negative, si care pot crea blocaje institutionale." Mai mult, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Curtea a statuat ca textul art. 146 lit. e) din Constitutie "stabileste competenta Curtii de a solutiona in fond orice conflict juridic de natura constitutionala ivit intre autoritatile publice, iar nu numai conflictele de competenta nascute intre acestea". Prin urmare, potrivit jurisprudentei Curtii, conflictele juridice de natura constitutionala nu se limiteaza numai la conflictele de competenta, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje institutionale, ci vizeaza orice situatii juridice conflictuale a caror nastere rezida in mod direct in textul Constitutiei.
3. Raportand datele spetei la considerentele de principiu retinute in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala urmeaza sa analizeze daca aspectele sesizate in cererea presedintelui Consiliului Superior al Magistraturii intrunesc elementele constitutive ale unui conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si autoritatea executiva.
Astfel, Curtea constata ca atributia prefectului de a emite un ordinul de incetare a mandatului de primar inainte de termen este prevazuta in art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, art. 69 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 si art. 26 din Legea nr. 340/2004 coroborate cu art. 25 alin. (2) teza a doua si alin. (3) si art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010.
Totodata, examinand dispozitiile constitutionale care reglementeaza institutia prefectului, Curtea constata ca singura competenta expres prevazuta este cea de la art. 123 alin. (5) potrivit caruia "Prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal". De asemenea, analiza celorlalte prevederi constitutionale nu numai ca nu instituie, in mod direct, vreo competenta certa cu privire la rolul prefectului de a emite un ordin de incetare a mandatului de primar, dar nici nu deriva in vreun fel din acestea. Mai mult, alin. (4) al art. 123 din Constitutie stabileste ca "Intre prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii acestora, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare".
In final, art. 123 alin. (3) din Legea fundamentala prevede ca "Atributiile prefectului se stabilesc prin lege organica."
Asa fiind, din analiza sustinerilor invocate in prezenta sesizare raportate la prevederile constitutionale ale art. 123 - Prefectul, Curtea constata ca nu poate fi retinuta existenta vreunui conflict juridic de natura constitutionala, intrucat competentele prefectului in materia analizata deriva din lege si nu din Constitutie.
Astfel, critica referitoare la nerespectarea rolului institutiei prefectului de a emite un ordin de eliberare din functie si de instituire a decaderii din dreptul de a mai ocupa o functie eligibila pentru o perioada de 3 ani de la data incetarii mandatului nu poate fi primita, deoarece, desi prin neindeplinirea unei obligatii ce izvoraste dintr-un act normativ inferior Constitutiei, respectiv art. 25 alin. (2) teza a doua si alin. (3) din Legea nr. 176/2010, s-a nascut un conflict juridic, acesta nu poate fi asimilat unuia de natura constitutionala.
Altfel spus, neindeplinirea unor obligatii de sorginte legala nu genereaza automat un conflict juridic de natura constitutionala, intrucat eventuala ignorare a unei astfel de competente a unei institutii sau autoritati publice, fie ea nominalizata in chiar titlul III al Constitutiei Romaniei, nu reprezinta eo ipso o problema de constitutionalitate, ci una de legalitate, pentru ca raportul acestora poate fi cenzurat in fata instantelor de judecata. In acest sens s-a pronuntat Curtea Constitutionala si prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009.
Prin urmare, Curtea Constitutionala nu poate da dezlegare unor probleme litigioase care intra in competenta altor autoritati si institutii publice, motiv pentru care modul de interpretare si aplicare al dispozitiilor legale incidente intra in sfera de infaptuire a actului de justitie cu conditia ca instantele judecatoresti sa fie sesizate prin actiuni specifice.
Asa fiind, interventia Curtii devine legitima ori de cate ori autoritatile si institutiile publice mentionate in titlul III din Constitutie ignora sau isi asuma competente constitutionale de natura a crea blocaje ce nu pot fi inlaturate in alt mod. Aceasta este esenta unui conflict juridic de natura constitutionala.
Curtea Constitutionala constata ca in prezenta cauza prefectul judetului Suceava nu s-a abatut de la competente constitutionale, ci de la competente ce izvorasc din legi subsecvente Legii fundamentale si, prin urmare, nu se afla in fata unui conflict juridic de natura constitutionala, intrucat competenta prefectului de a emite un ordin de incetare a mandatului de primar nu este prevazuta de Legea fundamentala.

Avand in vedere considerentele expuse in prezenta decizie, dispozitiile art. 146 lit. e) din Constitutie, precum si prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34, 35 si 36 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA

In numele legii

D E C I D E:

Respinge sesizarea formulata de presedintele Consiliului Superior al Magistraturii si constata ca in cauza nu exista conflict juridic de natura constitutionala intre autoritatea judecatoreasca si autoritatea executiva.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica presedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, Guvernului Romaniei, prefectului judetului Suceava si Curtii de Apel Suceava si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 5 martie 2014.
        
    PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN     Magistrat-asistent,
Afrodita Laura Tutunaru