Orasul in insolventa?

ORASUL IN INSOLVENTA?
Marcela Comsa
Judecator - Curtea de Apel Brasov

In contextul crizei economice mondiale si al exacerbarii revendicarilor salariale, auzim din ce in ce mai des intrebarea: „Pot intra statul, unitatile administrativ – teritoriale sau institutiile publice in insolventa?”

Problema mi-a fost adusa in atentie de declaratia facuta de primarul unui oras intr-un litigiu pe rol. Chemat in judecata in calitate de reprezentant al unitatii administrativ – teritoriale pentru a fi obligat sa plateasca o suma mare de bani (despagubiri pentru nerespectarea unor obligatii asumate printr-un contract de achizitii publice cu o societate comerciala italiana) a solicitat sa se declare odata cu admiterea actiunii si falimentul orasului. Desi pozitia  acestuia poate fi catalogata ca exagerata afirmatiei sale merita a i se acorda atentie cel putin din perspectiva teoretica.

In conceptia traditionala¹, clasica procedura de insolventa se aplica doar comerciantilor.
Prima lege care a abordat acest aspect dupa 1989, Legea nr. 64/1995² privind procedura reorganizarii si lichidarii judiciare avea in vedere doar comerciantii persoane fizice si societati comerciale. Prin art. 130 alin. 2 din aceasta lege s-au abrogat art. 695-888 (Cartea III – Despre faliment) si art. 936-944 (Dispozitiuni speciale de procedura in materia falimentului) din Codul comercial si art. 34-38 (Dispozitiuni referitoare la faliment) din Regulamentul pentru punerea in aplicare a Codului comercial roman publicat in Monitorul oficial nr. 126 din 10 sept. 1887.

Aceiasi era si abordarea Codului comercial roman care prin art. 695 si 696 prevedea ca este in stare de faliment comerciantul care a incetat platile pentru datoriile sale comerciale.
Legea nr.85/2006³  privind procedura insolventei, actul normativ in materie, enumera ca subiecte ale procedurii de insolventa: societatile comerciale; societatile cooperative; organizatiile cooperatiste; societatile agricole; grupurile de interes economic; comercianti, persoane fizice, actionand individual si asociatiile familiale. Actuala lege se adreseaza tuturor comerciantilor persoane fizice sau juridice mai putin institutiile de credit si societatile de asigurare care beneficiaza de legi speciale.
Art. 8 din Codul comercial roman prevede ca „Statul, judetul si comuna nu pot avea calitatea de comercianti”, deci concluzia ce s-ar trage din aceasta dispozitie legala in vigoare ar fi ca unitatea administrativ teritoriala nu poate fi in insolventa si nu i se poate aplica o astfel de procedura.

In prezent aceasta conceptie a fost abandonata.  Statul⁴ actioneaza ca putere suverana in raporturile juridice internationale, ca subiect de drept international (cu alta entitate suverana) sau ca subiect de drept constitutional, vamal, administrativ, financiar, vamal etc.(cu alte persoane fizice sau juridice). In raporturile de comert international actioneaza insa ca subiect de drept privat incheind acte ca titular al unui patrimoniu propriu. In majoritatea cazurilor raporturile comerciale internationale la care participa statul au caracter contractual. In aceste conditii si statele pot ajunge in incapacitate de plata.

Ne-am obisnuit sa spunem ca statul (incluzand in aceasta sintagma si unitatile administrativ – teritoriale si  institutiile publice) este intotdeauna solvabil. Afirmatia ramane valabila deoarece nu se poate pune semnul egalitatii intre insolventa si insolvabilitate. Insolventa este acea stare a patrimoniului debitorului care se caracterizeaza prin insuficienta fondurilor banesti disponibile pentru plata datoriilor exigibile, iar insolvabilitatea⁵ este o stare de dezechilibru financiar al patrimoniului debitorului in care valoarea elementelor pasive este mai mare decat valoarea elementelor active. Deci statul poate la un moment dat sa fie in neputinta de a-si plati la scadenta datoriile din cauza lipsei de lichiditati fara insa a fi insolvabil.
     
Procedura de supraveghere instituita (prin conventii internationale) pentru statele aflate in incetare de plati apartine mai mult dreptului international public decat dreptului privat si nu prezinta obiectul studiului de fata. Ma voi limita la analiza situatiei unitatilor administrativ – teritoriale si a institutiilor publice.
Pana nu demult nu se concepea ca unitatile administrativ – teritoriale si  institutiile publice sa intre in incapacitate de plata. Prin Legea 273/2006⁶  privind finantele publice locale s-a reglementat o procedura de insolventa a acestora. Aceasta dispozitie a  intrat in vigoare in 1.01.2008 si a fost din nou suspendata pe termen nelimitat in martie 2008.
Legea nr. 273/2006 a fost modificata prin Rectificarea publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 627 din 20 iulie 2006; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 46/2007; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 64/2007; Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 28/2008.
Prin art.1 se arata ca: legea stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice locale, precum si responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale si ale institutiilor publice implicate in domeniul finantelor publice locale.
La punctul  38 se defineste termenul de insolventa - incapacitatea unei unitati administrativ-teritoriale de a-si achita obligatiile de plata lichide si exigibile, cu exceptia celor care se afla in litigiu contractual.

Legiuitorul distinge intre criza financiara si insolventa unitatilor administrativ-teritoriale in functie de cuantumul obligatiilor de plata si de termenul scurs intre data scadentei si data cererii.

Conform art. 74  „Unitatea administrativ-teritoriala este considerata in criza financiara daca se afla in una dintre urmatoarele situatii:
    a) neachitarea obligatiilor de plata, lichide si exigibile, mai vechi de 90 de zile si care depasesc 15% din bugetul anual;
    b) neachitarea drepturilor salariale prevazute in bugetul de venituri si cheltuieli pe o perioada mai mare de 90 de zile de la data scadentei;
    c) la calculul criteriului prevazut la lit. a) nu se iau in calcul obligatiile de plata, lichide si exigibile, care se afla in litigiu contractual.”

Potrivit art. 75 :  „Unitatea administrativ-teritoriala este considerata in stare de insolventa daca se afla in una dintre urmatoarele situatii:
    a) neachitarea obligatiilor de plata, lichide si exigibile, mai vechi de 120 de zile si care depasesc 50% din bugetul anual, fara a se lua in calcul cele aflate in litigiu contractual;
    b) neachitarea drepturilor salariale prevazute in bugetul de venituri si cheltuieli, pe o perioada mai mare de 120 de zile de la data scadentei.”

Procedura⁷ crizei financiare si a insolventei unitatilor administrativ-teritoriale este amplu reglementata de art. 74 si 75 din lege totusi s-a apreciat ca se impune si adoptarea unei norme speciale. S-a stabilit ca in termen de 6 luni de la intrarea in vigoare a prezentei legi, Ministerul Administratiei si Internelor si Ministerul Finantelor Publice sa  elaboreze proiectul de lege speciala privind procedura de aplicare a prevederilor acestor articole.
In varianta initiala aceste dispozitii procedurale  urmau sa se aplice cu data de 1.01.2008. Prin  Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 28/2008⁸ s-a stabilit ca  art. 74 si 75 se vor aplica, la data intrarii in vigoare a legii speciale prevazute la art. 85, deci la o data neprecizata.Ordonanta a fost aprobata prin Legea nr.206/24.10.2008.Legea speciala nu este nici macar in faza de proiect.
Care ar fi raspunsul la intrebarea pusa? Da, orasul poate fi in insolventa, dar deocamdata in Romania nu exista o procedura de urmat in aceasta situatie.

Note
1. Ion Turcu – „Falimentul – noua procedura”, Editura Lumina Lex, Bucuresti 2003, pag.17-30
2. Legea  nr. 64 din 22 iunie 1995 privind procedura reorganizarii si lichidarii judiciare a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei  nr. 130 din 29 iunie 1995;
3. Legea  nr. 85 din 5 aprilie 2006 privind procedura insolvenţei a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei  nr. 359 din 22 aprilie 2006;
4. Ioan Macovei –„ Dreptul comerţului internaţional” – volum I, Editura CH Beck, Bucuresti 2006, pag.71-72
5. Stanciu D. Carpenaru – „Drept comercial roman”, Editura All Beck, Bucuresti1998, pag.545
6.  Legea  nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei  nr.618 din 18 iulie 2006;
7. Gheorghe Piperea – „Insolvenţa instituţiilor publice. Consecinţele faţa de alegeri” in Curierul Judiciar nr.5/2008, pag. 54-59;
8.  OUG nr. 28 din 19 martie 2008 pentru modificarea  Legii  nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei  nr.217 din 21 martie 2008;