Decizia nr. 10/2013 privind judecarea recursului in interesul legii ce formeaza obiectul Dosarului nr. 7/2013
Completul competent sa judece recursul in interesul legii ce formeaza obiectul Dosarului nr. 7/2013 este legal constituit conform dispozitiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedura civila si art. 272 alin. (2) lit. b) din Regulamentul de organizare si functionare administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.
Şedinta completului este prezidata de doamna judecator Livia Doina Stanciu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-sef-adjunct.
La sedinta de judecata participa domnul Aurel Segarceanu, magistrat-asistent in cadrul Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulamentul de organizare si functionare administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie privind interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) si art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor doua modalitati de comunicare a procesului-verbal de constatare si sanctionare contraventionala si a instiintarii de plata.
Doamna judecator Livia Doina Stanciu, presedintele completului de judecata, constatand ca nu exista chestiuni prealabile sau exceptii, a acordat cuvantul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie pentru sustinerea recursului in interesul legii.
Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a sustinut recursul in interesul legii, astfel cum a fost formulat si motivat in scris, si a solicitat admiterea acestuia ca urmare a constatarii existentei unei jurisprudente neunitare cu privire la interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) si art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor doua modalitati de comunicare a procesului-verbal de constatare si sanctionare contraventionala si a instiintarii de plata.
Presedintele completului de judecata, doamna judecator Livia Doina Stanciu, a declarat dezbaterile inchise, iar completul de judecata a ramas in pronuntare asupra recursului in interesul legii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:
1. Problema de drept care a generat practica neunitara
Recursul in interesul legii vizeaza interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 27 teza I, raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) si art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor doua modalitati de comunicare a procesului-verbal de constatare si sanctionare contraventionala si a instiintarii de plata.
Dispozitiile legale vizate sunt urmatoarele:
Art. 27 teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, - "Comunicarea procesului-verbal si a instiintarii de plata se face prin posta, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau la sediul contravenientului" raportat la:
- art. 14 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, - "Executarea sanctiunilor contraventionale se prescrie daca procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii.";
- art. 25 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, - "Comunicarea se face de catre organul care a aplicat sanctiunea, in termen de cel mult o luna de la data aplicarii acesteia.";
- art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, -"Impotriva procesuluiverbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii se poate face plangere in termen de 15 zile de la data inmanarii sau comunicarii acestuia."
2. Examenul jurisprudential
Prin recursul in interesul legii se arata ca in practica judiciara nu exista un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea si aplicarea dispozitiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supusa analizei fiind menita a clarifica modul de aplicare la speta a dispozitiilor art. 14 alin. (1) si art. 25 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, referitoare la prescriptia executarii sanctiunilor contraventionale, respectiv a determina momentul de la care incepe sa curga termenul de decadere, de 15 zile, prevazut de art. 31 alin. (1) din acelasi act normativ.
3. Solutiile pronuntate de instantele judecatoresti
3.1. Unele instante de judecata au considerat ca
cele doua modalitati de comunicare prevazute de art. 27 teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare,
sunt subsidiare una fata de cealalta, comunicarea prin afisare fiind subsidiara comunicarii prin posta, cu aviz de primire. Comunicarea prin afisare trebuie precedata de o comunicare prin posta, cu aviz de primire, iar atunci cand persoana sanctionata contraventional, desi avizata, nu s-a prezentat la oficiul postal pentru ridicarea corespondentei ori a refuzat primirea corespondentei, autoritatea din cadrul careia face parte agentul constatator trebuie sa procedeze la comunicarea actului prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului.
In aceasta ipoteza, intervenirea prescriptiei executarii sanctiunii contraventionale si momentul de la care curge termenul de decadere pentru introducerea plangerii contraventionale se verifica in raport cu data primirii efective a procesului-verbal de constatare a contraventiei si a instiintarii de plata; atunci cand o atare comunicare nu s-a putut realiza, aplicarea celor doua institutii - prescriptia executarii sanctiunii si a decaderii din dreptul de a mai formula plangere - se raporteaza la momentul comunicarii prin afisare.
3.2. Alte instante, pornind de la interpretarea gramaticala a normei, au considerat ca
cele doua modalitati de comunicare prevazute de art. 27 teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare,
sunt alternative, fara a exista vreo ordine de preferinta intre ele, iar recurgerea la una dintre acestea este necesara si suficienta, pentru ca procedura de comunicare sa fie considerata indeplinita. Atunci cand procedura de comunicare s-a realizat prin posta, cu aviz de primire, iar destinatarul corespondentei, desi a fost avizat, nu s-a prezentat la oficiul postal pentru ridicarea corespondentei ori a refuzat expres primirea acesteia, comunicarea a fost considerata legal indeplinita, fara a mai fi necesara indeplinirea acesteia prin afisare.
Termenul de 15 zile pentru introducerea plangerii contraventionale va curge fie de la data la care destinatarul corespondentei a fost avizat, fie de la data la care a expirat termenul de pastrare a corespondentei la oficiul postal si aceasta a fost returnata ori de la data exprimarii refuzului expres de primire, consemnata de lucratorul oficiului postal.
4. Opinia procurorului general
Procurorul general a considerat ca, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 27 teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare:
- raportat la art. 14 alin. (1) si art. 25 alin. (2) din acelasi act normativ, atunci cand persoana sanctionata nu a fost prezenta la intocmirea procesului-verbal sau a refuzat sa primeasca un exemplar al acestuia, precum si atunci cand sanctiunea s-a aplicat de o alta persoana sau un alt organ decat agentul constatator, cerinta comunicarii procesului-verbal si a instiintarii de plata, in scopul intreruperii prescriptiei executarii sanctiunii contraventionale, este indeplinita la data la care procesul-verbal a fost depus la oficiul postal, pentru expediere, indiferent de data la care corespondenta a ajuns la destinatar;
- raportat la art. 31 alin. (1) din acelasi act normativ, comunicarea prin afisare este subsidiara comunicarii prin posta, cu aviz de primire.
In sustinerea opiniei sale, procurorul general arata ca, pentru a se produce efectul intreruptiv de prescriptie, este necesara si suficienta expedierea actului catre contravenient, prin posta, cu aviz de primire, aceasta reprezentand o comunicare apta a fi primita, fara a mai fi necesar sa se astepte ori sa se realizeze o primire efectiva a actului din partea destinatarului, pentru ca, mai apoi, in functie de atitudinea acestuia, sa se procedeze la afisarea actului; se considera, astfel, ca au existat diligentele necesare din partea organului constatator/sanctionator pentru conservarea dreptului de a obtine executarea sanctiunii si pentru indeplinirea obligatiei legale de comunicare; mai mult, nu sunt validate comportamentele abuzive din partea persoanelor sanctionate contraventional care, amanand ori refuzand primirea corespondentei, pot determina depasirea termenului de prescriptie prevazut de lege.
Din perspectiva aplicarii dispozitiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, modalitatea prin care se aduce la cunostinta contravenientului continutul procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor (pentru ipoteza de la art. 21 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2011, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare) se considera a fi comunicarea actului prin posta, cu aviz de primire, sau prin afisare, la domiciliul/sediul acestuia, aceasta din urma modalitate de comunicare functionand doar subsidiar, atunci cand procedura de comunicare prin posta nu a fost eficienta; in sprijinul acestei solutii, procurorul general invoca dispozitiile art. 165 pct. 2 din noul Cod de procedura civila, aratand ca aplicarea acestora in dezlegarea problemei de drept supuse discutiei este in masura sa conduca la o interpretare si aplicare a legii, de natura a asigura si respecta garantiile prevazute de art. 6 paragraful 1 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, prin realizarea unui just echilibru intre interesele contrarii din cadrul procedurii contraventionale.
5. Raportul asupra recursului in interesul legii
Raportul cuprinde solutiile date de instantele judecatoresti problemei de drept si argumentele pe care se fundamenteaza acestea si evoca doctrina, precum si jurisprudenta Curtii Constitutionale cu privire la materia supusa analizei.
Raportul propune un proiect de solutie de admitere a recursului in interesul legii, in sensul ca "in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) si art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contraventie si a instiintarii de plata, prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului, este subsidiara comunicarii prin posta, cu aviz de primire, iar cerinta comunicarii procesului-verbal de contraventie si a instiintarii de plata este considerata indeplinita, in principal, in situatia primirii efective a actelor de catre contravenient sau, in subsidiar, ca urmare a afisarii acestora la domiciliu sau sediu, dupa caz".
6. Inalta Curte
Inalta Curte a fost investita, pe calea recursului in interesul legii, cu pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) si art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, cu referire la caracterul alternativ sau subsidiar al celor doua modalitati de comunicare a procesuluiverbal de constatare si sanctionare contraventionala si a instiintarii de plata si la caracterul valabil al comunicarii in aceste modalitati.
6.1. Prima problema de drept care trebuie dezlegata este aceea de a se determina caracterul celor doua modalitati tehnice de comunicare a procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, in sensul daca sunt alternative, recurgerea la una dintre acestea fiind necesara si suficienta, sau daca una este subsidiara celeilalte.
Consideram ca modalitatea de comunicare a procesuluiverbal de constatare si sanctionare a contraventiei prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului este subsidiara celei de comunicare prin posta, cu aviz de primire.
Este adevarat ca din interpretarea gramaticala a normei, utilizarea conjunctiei "sau" ar putea conduce la concluzia ca legiuitorul nu a instituit o ordine de preferinta, astfel incat s-ar putea recurge la oricare dintre cele doua modalitati, iar procedura de comunicare sa fie considerata valabila.
Interpretarea gramaticala nu este insa suficienta, pentru ca nu asigura respectarea dreptului la aparare si a garantiilor instituite de art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru Apararea Drepturilor Omului si Libertatilor Fundamentale, cu privire la acuzatiile in materie penala.
In dreptul romanesc, desi contraventia a fost scoasa de sub incidenta legii penale, intreaga procedura de sanctionare si, ulterior, de contestare a procesului-verbal de contraventie trebuie sa respecte garantiile art. 6 paragraful 1 sus-mentionat.
In Cauza Anghel impotriva Romaniei, Hotararea Curtii Europene a Drepturilor Omului din 4 octombrie 2007, s-a remarcat faptul ca dreptul romanesc nu califica drept "fapta penala" contraventia pentru care reclamantul a fost sanctionat cu amenda, legiuitorul roman alegand sa scoata in afara legii penale unele fapte care, desi aduc atingere ordinii publice, au fost savarsite in imprejurari care conduc la concluzia ca acestea nu intrunesc elementele constitutive ale unei infractiuni.
Curtea a considerat ca, in ciuda naturii pecuniare a sanctiunii aplicate efectiv reclamantului si a naturii civile a legii care sanctioneaza contraventia, procedura in cauza poate fi asimilata unei proceduri penale, deoarece dispozitia a carei incalcare a fost imputata reclamantului avea un caracter general si nu se adresa unui anumit grup de persoane, ci tuturor cetatenilor.
Din acest motiv, interpretarea si aplicarea dispozitiilor analizate urmeaza sa se realizeze printr-o alta metoda, cea mai adecvata fiind interpretarea logica si sistematica, intrucat permite a se evidentia natura si importanta drepturilor ocrotite.
Numai in ipoteza in care se considera ca indeplinirea procedurii de comunicare prin afisarea actului se afla intr-un raport de subsidiaritate fata de comunicarea prin posta, cu aviz de primire, se poate afirma ca sunt respectate garantiile procedurale.
Contravenientului trebuie sa i se dea posibilitatea sa cunoasca efectiv actul incheiat, precum si data comunicarii acestuia, pentru a-si formula apararile (plangerea contraventionala, exceptia prescriptiei aplicarii sanctiunii contraventionale).
Decizia nr. 1.254 din 22 septembrie 2011 a Curtii Constitutionale confirma ipoteza sustinuta, statuand ca ratiunea comunicarii prin posta, cu aviz de primire, "consta in aducerea la cunostinta persoanei care a savarsit o contraventie a documentelor mentionate [...]. Rezulta ca aceasta modalitate de comunicare a procesului-verbal este de natura a asigura incunostintarea efectiva a contravenientului in privinta faptei savarsite si a sanctiunilor contraventionale aplicate".
Astfel, procedura afisarii procesului-verbal de contraventie la domiciliul/sediul contravenientului va fi utilizata numai in situatia in care nu s-a reusit, din diverse motive, comunicarea prin posta, cu aviz de primire.
6.2. Cea de-a doua problema care s-a cerut a fi dezlegata este cea a stabilirii momentului comunicarii procesului-verbal de contraventie, in ipoteza in care persoana sanctionata, desi avizata, prin oficiul postal, nu s-a prezentat in vederea ridicarii corespondentei sau a refuzat primirea acesteia.
Acceptandu-se caracterul subsidiar al modalitatilor tehnice de comunicare a procesului-verbal de contraventie, prin afisare, se ajunge la concluzia ca dispozitiile legale analizate pun accent pe "primirea" efectiva a actului.
In situatia neprezentarii contravenientului la oficiul postal, dupa avizare, exista un dubiu asupra luarii la cunostinta a actului comunicat.
Nu se poate afirma de plano ca persoana avizata, prin atitudinea sa, incearca sa amane la nesfarsit comunicarea procesului-verbal.
Nu poate fi aplicat nici principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans, deoarece nu poate fi cunoscut motivul neprezentarii persoanei avizate la oficiul postal.
In ipoteza prezentata, reiese ca nu poate fi considerata ca fiind valabila comunicarea, daca persoana sanctionata nu s-a prezentat la oficiul postal pentru ridicarea actului.
Simpla expediere a procesului-verbal, fara ca acesta sa ajunga efectiv la destinatar, nu este conforma cu dispozitia legala cuprinsa in art. 27 teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, care obliga organul constatator sa faca dovada ca a comunicat procesul-verbal si ca destinatarul a primit actul; pentru o comunicare valabila, se impune deci ca organului constatator sa-i parvina "avizul de primire", care sa faca dovada ca destinatarul a luat efectiv cunostinta de procesul-verbal de contraventie.
Urmeaza, asadar, ca - in aceasta ipoteza, in care persoana sanctionata, desi avizata, prin oficiul postal, nu s-a prezentat in vederea ridicarii corespondentei - organul constatator sa apeleze la modalitatea tehnica subsidiara de comunicare, prin afisare, avandu-se in vedere ca returnarea plicului cu mentiunea "avizat", "neavizat", "expirat termen pastrare" nu constituie momentul de la care incepe sa curga termenul de formulare a plangerii contraventionale.
O alta interpretare se impune a fi facuta insa in privinta refuzului explicit de primire a comunicarii prin posta, cu aviz de primire, cand comunicarea se impune a fi considerata ca fiind realizata in momentul exprimarii acestui refuz, fara a mai fi necesara efectuarea unei noi comunicari, in modalitatea subsidiara, aceea a afisarii.
Aceasta, intrucat indeplinirea procedurii de comunicare nu poate fi lasata la discretia destinatarului comunicarii care, fiind interesat in a o tergiversa, poate, prin atitudinea sa subiectiva, sa impiedice autoritatea sa realizeze comunicarea in termenele prevazute de lege.
Un argument puternic in sprijinul acestei interpretari il constituie solutia prevazuta de art. 165 pct. 2 din Codul de procedura civila, adoptat prin Legea nr. 134/2010, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
Astfel, potrivit acestor dispozitii legale, in situatia similara - a comunicarii prin posta a unui act de procedura - in cazul refuzului expres de primire a corespondentei, procedura se socoteste indeplinita la data consemnarii de catre functionarul postal a acestui refuz.
Legea procesual civila instituie, asadar, in situatia expres prevazuta, o prezumtie absoluta, de cunoastere a actului, fundamentata pe atitudinea subiectiva a partii, expres manifestata, si pe necesitatea prevenirii si sanctionarii abuzului de drept din partea acesteia.
Aceasta modalitate de interpretare si aplicare a legii este in masura sa asigure un just echilibru intre interesele contrare din cadrul procedurii contraventionale, intr-o maniera care sa nu reduca dreptul persoanei sanctionate contraventional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus aceasta masura, la unul pur formal (in varianta considerarii celor doua modalitati de comunicare ca fiind alternative), pe de o parte, si care, in acelasi timp, sa nu greveze obligatia autoritatii cu o sarcina imposibil de realizat, ce ar depinde in exclusivitate de vointa persoanei sanctionate, de a se prevala intr-un mod abuziv de dreptul respectiv, pe de alta parte.
Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
D E C I D E:
Admite recursul in interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si, in consecinta:
In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 27 teza I raportat la art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (2) si art. 31 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, cu modificarile si completarile ulterioare, stabileste ca:
Modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contraventie si a instiintarii de plata, prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului, este subsidiara comunicarii prin posta, cu aviz de primire.
Cerinta comunicarii procesului-verbal de contraventie si a instiintarii de plata este indeplinita si in situatia refuzului expres al primirii corespondentei, consemnat in procesul-verbal incheiat de functionarul postal.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata, in sedinta publica, astazi, 10 iunie 2013.
Presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie,
LIVIA DOINA STANCIU
Magistrat-asistent,
Aurel Segarceanu
---------------
Decizie nr. 10 din 10/06/2013
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 450 din 23/07/2013
