Sesizare CCR: Amenda penala versus amenda contraventionala

Judecatoria Piatra-Neamt a sesizat CCR in legatura cu art. 39, alin. (3) din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, conform caruia "executarea se face in conditiile prevazute de dispozitiile legale privind executarea silita a creantelor fiscale". Instanta din Provincie a ridicat aceasta exceptie de neconstitutionalitate din oficiu, in cadrul solutionarii unei cauze civile in care s-a cerut "inlocuirea amenzii cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii".

Prin Decizia nr. 699/2018 publicata in Monitorul Oficial nr. 111/2019, Curtea Constitutionala a Romaniei constata urmatoarele:
4. Prin Incheierea din 6 decembrie 2016, pronuntata in Dosarul nr. 8.460/279/2016, Judecatoria Piatra-Neamt a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 39 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor. Exceptia de neconstitutionalitate a fost ridicata, din oficiu, de instanta de judecata, in cadrul solutionarii unei cauze civile avand ca obiect „inlocuire amenda cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii“.

5. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, instanta de judecata, autoare a acesteia, arata ca, potrivit art. 131 din Codul de procedura fiscala (Ordonanta Guvernului nr. 92/2003, in vigoare la data intocmirii procesului-verbal de contraventie), dreptul de a cere executarea silita a creantelor fiscale se prescrie „in termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului urmator celui in care a luat nastere acest drept“, iar acest termen de prescriptie se aplica si creantelor provenind din amenzi contraventionale, potrivit textului de lege criticat. Asadar, in cazul amenzii contraventionale, chiar daca fapta ce constituie contraventie are natura unei „acuzatii penale“, potrivit Curtii Europene a Drepturilor Omului (cauzele Anghel impotriva Romaniei, Neata impotriva Romaniei, Ioan Pop impotriva Romaniei, Albert impotriva Romaniei, Haiducu si altii impotriva Romaniei, Nicoleta Gheorghe impotriva Romaniei), prescriptia dreptului de a cere executarea silita este supusa regulilor fiscale, inclusiv in ceea ce priveste suspendarea si intreruperea termenului de prescriptie a executarii. Aceasta determina un regim mai sever decat in cazul infractiunilor. In acest sens, este de observat ca, potrivit art. 162 din Codul penal, termenul de prescriptie a executarii pedepsei pentru persoana fizica este de 3 ani, in cazul in care pedeapsa este amenda, si curge de la data cand hotararea de condamnare a ramas definitiva. Astfel, in cazul amenzii penale, termenul de prescriptie a executarii pedepsei este de 3 ani si incepe sa curga de la data la care hotararea de condamnare a ramas definitiva, iar, in cazul amenzii contraventionale, termenul de prescriptie a executarii amenzii este de 5 ani, socotit de la data de 1 ianuarie a anului urmator celui in care a ramas definitiva sanctiunea contraventionala. Instanta retine ca, potrivit art. 8 din Codul de procedura penala („Caracterul echitabil si termenul rezonabil al procesului penal“), „organele judiciare au obligatia de a desfasura urmarirea penala si judecata cu respectarea garantiilor procesuale si a drepturilor partilor si ale subiectilor procesuali, astfel incat sa fie constatate la timp si in mod complet faptele care constituie infractiuni, nicio persoana nevinovata sa nu fie trasa la raspundere penala, iar orice persoana care a savarsit o infractiune sa fie pedepsita potrivit legii, intr-un termen rezonabil“.

6. Se mai sustine ca „termenul rezonabil al procedurii ar trebui cu atat mai mult respectat cu cat este vorba despre tragerea la raspundere contraventionala, prin natura sa mai usoara decat cea penala. Or, in fapt, lucrurile nu stau asa“. Instanta sustine ca, in cauza de fata, este incident art. 9 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, potrivit caruia „in cazul in care contravenientul persoana fizica nu a achitat amenda in termen de 30 de zile de la ramanerea definitiva a sanctiunii si nu exista posibilitatea executarii silite, organul de specialitate al unitatii administrativ-teritoriale prevazut la art. 39 alin. (2) lit. a) in a carui raza teritoriala domiciliaza contravenientul va sesiza instanta judecatoreasca in a carei circumscriptie domiciliaza acesta, in vederea inlocuirii amenzii cu sanctiunea obligarii contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii, tinandu-se seama de partea din amenda care a fost achitata“. Se arata ca acest text de lege nu impune niciun termen organului de specialitate al unitatii administrativ-teritoriale pentru a sesiza instanta de judecata. Astfel, dupa ce a trecut termenul de 30 de zile de la ramanerea definitiva a sanctiunii si nu exista posibilitatea executarii silite, organul de specialitate poate oricand sa sesizeze instanta de judecata. Totusi limita temporala este impusa de termenul de prescriptie extinctiva a executarii sanctiunii amenzii contraventionale, respectiv cel de 5 ani, stabilit de Codul de procedura fiscala. Instanta considera ca nu este admisibila inlocuirea amenzii contraventionale pentru care s-a implinit termenul de prescriptie a executarii silite cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii. Natura juridica a acestei din urma sanctiuni a fost creionata in mod repetat in jurisprudenta Curtii Constitutionale, de exemplu, prin Decizia nr. 641 din 17 mai 2011. Curtea a retinut ca, din examinarea prevederilor legale care contureaza regimul juridic al sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii, rezulta ca aceasta se aplica in urma constatarii incalcarii unor dispozitii legale, in scopul de a sanctiona si a contribui la educarea si reabilitarea contravenientului care nu are resurse banesti suficiente pentru a achita o amenda contraventionala. Raportat la natura juridica a acestei sanctiuni contraventionale, instanta apreciaza ca aplicarea regimului juridic al executarii creantelor fiscale este de natura a conduce la incalcarea dreptului contravenientului la solutionarea cauzei sale intr-un termen rezonabil. Aceasta cu atat mai mult cu cat, in practica, organul fiscal emite periodic o noua somatie si un nou titlu executoriu pentru executarea amenzii contraventionale, invocand intreruperea termenului de prescriptie si prelungind astfel cu mult mai mult termenul de 5 ani, socotit de la data de 1 ianuarie a anului urmator celui in care a ramas definitiva sanctiunea contraventionala. In final, instanta arata ca, in cauza de fata, contravenientul a fost sanctionat prin procesul-verbal din 4 februarie 2011, pentru o fapta savarsita la aceeasi data. Or, termenul de prescriptie a executarii amenzii contraventionale a inceput sa curga la data de 1 ianuarie 2012, urmand a se implini la 1 ianuarie 2017. Cererea de inlocuire a amenzii cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii a fost inregistrata la instanta la 25 august 2016, deci dupa trecerea unei perioade de patru ani si sase luni de la data ramanerii definitive a sanctiunii amenzii contraventionale.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

8. Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, deoarece prevederile criticate, ce au in vedere punerea in executare a sanctiunii amenzii contraventionale, stabilesc incidenta normelor din materia executarii silite a creantelor fiscale, solutia fiind determinata de faptul ca sumele provenite din amenzi contraventionale constituie venituri ale bugetului general consolidat. Prin continutul lor, prevederile de lege criticate nu pot constitui un impediment in ceea ce priveste dreptul unei persoane (contravenient) la solutionarea cauzei sale intr-un termen rezonabil, prevazut de art. 21 alin. (3) teza a doua din Constitutie, tinand seama si de motivarea exceptiei de neconstitutionalitate. Celelalte prevederi invocate in motivarea exceptiei privesc faza de executare si vizeaza exclusiv stabilirea altei modalitati de executare a sanctiunii cu amenda contraventionala, aplicate in conditiile in care amenda nu a fost achitata in termen de 30 de zile de la ramanerea definitiva si nici nu exista posibilitatea executarii silite. Conform prevederilor art. 39^1 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, contravenientul insusi poate solicita instantei in circumscriptia careia s-a savarsit contraventia inlocuirea amenzii cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii, cand nu a achitat amenda in termen si nu exista posibilitatea executarii silite, neputandu-se retine vreo incalcare a dreptului contravenientului la solutionarea cauzei sale intr-un mod rezonabil, cata vreme legea reglementeaza instrumente juridice la indemana acestuia pentru clarificarea modalitatii de executare a sanctiunii. De asemenea, se observa ca instanta contesta prevederile art. 39 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, prin raportare la dispozitiile Codului penal, care privesc termenul de prescriptie a executarii pedepsei pentru persoana fizica. Or, in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a retinut, in mod constant, ca examinarea constitutionalitatii unui text de lege are in vedere compatibilitatea acestui text cu dispozitiile constitutionale pretins incalcate, iar nu compararea prevederilor mai multor texte ale legii intre ele si raportarea concluziei ce ar rezulta din aceasta comparatie la dispozitii ori principii ale Constitutiei.

9. Avocatul Poporului considera ca nu pot fi retinute criticile de neconstitutionalitate, deoarece legiuitorul delegat a dispus apararea valorilor sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penala, si a recunoscut oricarei persoane sanctionate contraventional printr-un proces-verbal incheiat de organul competent posibilitatea de a se plange impotriva acestuia instantei judecatoresti. Procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei este intocmit de organul constatator competent sau, dupa caz, de agentul sanctionator competent, iar organele fiscale recurg la constrangerea debitorului de a plati aceste amenzi contraventionale, procedura fiind reglementata, in principal, de Codul de procedura fiscala. Procedura criticata de autoarea exceptiei nu ingradeste dreptul partilor la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil, ci instituie conditiile in care se realizeaza executarea sanctiunii amenzii contraventionale. Aceasta modalitate de reglementare reprezinta insa optiunea legiuitorului, fiind in conformitate cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constitutie privind competenta si procedura in fata instantelor judecatoresti. In ceea ce priveste diferenta de reglementare a termenului de prescriptie a executarii amenzii contraventionale, prin raportare la termenul de prescriptie a executarii amenzii penale, se precizeaza ca, in jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat, in repetate randuri, ca examinarea constitutionalitatii unui text de lege are in vedere compatibilitatea acestui text cu dispozitiile constitutionale pretins a fi incalcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale intre ele si raportarea concluziei ce ar rezulta din aceasta comparatie la dispozitii ori principii ale Constitutiei. Procedandu-se altfel, s-ar ajunge inevitabil la concluzia ca, desi fiecare dintre dispozitiile legale este constitutionala, numai coexistenta lor ar pune in discutie constitutionalitatea uneia dintre ele (a se vedea, spre exemplu, Decizia Curtii Constitutionale nr. 463 din 12 aprilie 2011). Mai mult, fata de critica formulata, trebuie avute in vedere si prevederile art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, potrivit carora „amenda contraventionala are caracter administrativ“. In concluzie, Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este inadmisibila.

Consilier Ghid complet de Salarizare ReviSal si Contributii sociale

Vezi AICI detalii

Pachet Teste REZOLVATE pentru reusita la examenul de titularizare in invatamantul primar - INVATATORI 2 culegeri

Vezi AICI detalii

Teste rezolvate de matematica pentru clasele V-VIII

Vezi AICI detalii

Pachet Teste REZOLVATE pentru reusita la examenul de titularizare in invatamantul prescolar - EDUCATORI 2 culegeri

Vezi AICI detalii

CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
11. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.

12. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 39 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora „Executarea se face in conditiile prevazute de dispozitiile legale privind executarea silita a creantelor fiscale.“

13. In opinia autoarei exceptiei de neconstitutionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 21 alin. (3) teza a doua privind solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.

14. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine ca principala critica a instantei de judecata, autoare a exceptiei de neconstitutionalitate, este aceea ca termenul de prescriptie a executarii amenzii contraventionale este de 5 ani, la fel cu cel instituit pentru executarea creantelor fiscale, ceea ce ar incalca dreptul contravenientului la un proces echitabil, deoarece, in materie penala, prescriptia executarii pedepsei amenzii este de 3 ani. Cu privire la aceasta critica, Curtea observa ca dispozitiile de lege criticate fac parte din capitolul V „Executarea sanctiunilor contraventionale“ din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 si prevad ca executarea sanctiunilor contraventionale se face in conditiile prevazute de dispozitiile legale privind executarea silita a creantelor fiscale. Prin urmare, termenul de prescriptie a dreptului de a cere executarea silita a amenzilor contraventionale este de 5 ani, termen prevazut pentru executarea silita a creantelor fiscale de art. 110 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala [si de art. 131 din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, in vigoare la data intocmirii procesului-verbal de contraventie]. Potrivit art. 162 din Codul penal, termenul de prescriptie a executarii pedepsei pentru persoana fizica este de 3 ani, in cazul in care pedeapsa este amenda, si curge de la data la care hotararea de condamnare a ramas definitiva.

15. Asa cum a statuat Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa, materia contraventionala se asimileaza celei penale, sub aspectul garantiilor dreptului la un proces echitabil, instituite de art. 6 din conventie (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 548 din 17 decembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 110 din 13 februarie 2014). Potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, garantiile dreptului la un proces echitabil, prevazute de art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor si a libertatilor fundamentale, sub aspect penal, se aplica si unei proceduri contraventionale. Astfel, in Hotararea din 3 aprilie 2012, pronuntata in Cauza Nicoleta Gheorghe impotriva Romaniei, paragraful 26, Curtea a considerat ca „natura generala a dispozitiei legale incalcate in speta de catre reclamanta, precum si obiectivul disuasiv si punitiv al sanctiunii aplicate sunt suficiente pentru a demonstra ca infractiunea in litigiu avea caracter penal in sensul art. 6 din conventie, care este asadar aplicabil“. De altfel, asa cum a observat Curtea Europeana a Drepturilor Omului, prin aceeasi hotarare, paragraful 24, „este vorba de prima cauza supusa Curtii spre examinare de la modificarea legislatiei si practicii interne relevante pe care anterior le-a declarat contrare art. 6 din conventie pe motiv ca nu ofereau garantii suficiente, in special cu privire la respectarea prezumtiei de nevinovatie, pentru apararea persoanelor fata de posibilele abuzuri comise de autoritati (Anghel impotriva Romaniei, paragraful 69)“. Prin Decizia nr. 161 din 10 noiembrie 1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 3 din 11 ianuarie 1999, Curtea a stabilit ca scopul interpretarii date dispozitiilor art. 6 din conventie, in sensul ca notiunea de „acuzatie in materie penala“ include si domeniul contraventional, a fost acela de a asigura aceleasi garantii procesuale celor invinuiti de savarsirea unei contraventii ca si cei invinuiti de savarsirea unei infractiuni (Cauza Lönnroth impotriva Suediei - 1982; Cauza Öztürk impotriva Germaniei - 1984; Cauza Lutz impotriva Germaniei - 1987). Avand in vedere acestea, Curtea constata ca in cauza de fata nu se pune in discutie vreo garantie procesuala a dreptului contravenientului la un proces echitabil, ci se critica reglementarea legala a termenului de prescriptie a executarii amenzii contraventionale.

16. Potrivit jurisprudentei constante a Curtii Constitutionale, legiuitorul are competenta exclusiva de a stabili regulile de desfasurare a procesului in fata instantelor judecatoresti, astfel cum rezulta din art. 126 alin. (2) din Constitutie (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Asadar, reglementarea termenelor de prescriptie a executarii sanctiunilor contraventionale sau penale intra in competenta legiuitorului, care, evident, trebuie sa respecte principiile si dispozitiile Constitutiei.

17. Analizand reglementarile referitoare la amenda contraventionala, pe de-o parte, si amenda penala, pe de alta parte, Curtea retine, referitor la natura juridica a amenzii, ca, potrivit art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, amenda contraventionala are caracter administrativ, iar amenda penala este una dintre pedepsele principale prevazute de art. 53 din Codul penal. De asemenea, referitor la cuantumul celor doua tipuri de amenzi, Curtea retine ca limitele minime si maxime ale amenzii contraventionale sunt stabilite de art. 8 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, in timp ce cuantumul amenzii penale se stabileste, potrivit art. 61 alin. (2) din Codul penal, prin sistemul zilelor-amenda, iar „suma corespunzatoare unei zile-amenda, cuprinsa intre 10 lei si 500 lei, se inmulteste cu numarul zilelor-amenda, care este cuprins intre 30 de zile si 400 de zile“. Cu privire la punerea in executare a amenzii contraventionale, potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, „organele prevazute la alin. (1) vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii, neatacat cu plangere in termenul legal, in termen de 30 de zile de la data expirarii acestui termen, ori, dupa caz, dispozitivul hotararii judecatoresti irevocabile prin care s-a solutionat plangerea, in termen de 30 de zile de la data la care hotararea a devenit irevocabila [...]“. In ceea ce priveste executarea pedepsei amenzii penale aplicate persoanei fizice, aceasta se face in conditiile Legii nr. 253/2013 privind executarea pedepselor, a masurilor educative si a altor masuri neprivative de libertate dispuse de organele judiciare in cursul procesului penal, publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 513 din 14 august 2013. Tinand cont de aceste diferente de reglementare, Curtea constata ca, avand in vedere natura juridica diferita a celor doua categorii de amenzi - administrativa si penala -, legiuitorul a prevazut conditii si proceduri diferite de punere in executare a celor doua tipuri de amenzi. Astfel, in timp ce amenda contraventionala se executa silit de catre organele fiscale, executarea amenzii penale se realizeaza de instanta de executare, care poate dispune executarea amenzii prin munca neremunerata in folosul comunitatii sau poate dispune inlocuirea amenzii cu inchisoarea. Prin urmare, exista o diferenta evidenta intre cele doua tipuri de sanctiuni - contraventionala si penala - sub aspectul conditiilor si al procedurilor de executare silita. Astfel, legiuitorul, respectand competenta sa prevazuta de Constitutie, a stabilit termene diferite de prescriptie a executarii celor doua categorii de sanctiuni, ceea ce nu contravine dispozitiilor art. 21 alin. (3) din Constitutie.

18. Curtea constata ca, intrucat legiuitorul a reglementat procedura de executare a sanctiunilor contraventionale, in mod similar cu executarea silita a creantelor fiscale, este firesc ca si termenul de prescriptie a executarii amenzilor contraventionale sa fie acelasi cu cel prevazut pentru executarea creantelor fiscale, si anume cel de 5 ani, stabilit de Codul de procedura fiscala. Faptul ca executarea amenzii penale a persoanelor fizice se prescrie intr-un termen mai scurt, de 3 ani, nu poate conduce la concluzia incalcarii dreptului contravenientului la solutionarea cauzei intr-un termen rezonabil, deoarece conditiile de executare a amenzii penale sunt reglementate mai sever, din moment ce, in caz de neexecutare, amenda penala se poate inlocui cu inchisoarea, astfel incat nu se poate face vreo analogie cu privire la termenul de prescriptie a executarii celor doua sanctiuni. Prin urmare, critica potrivit careia instituirea termenului de 5 ani pentru prescriptia executarii sanctiunii amenzii contraventionale conduce la incalcarea dreptului contravenientului la solutionarea cauzei sale intr-un termen rezonabil este neintemeiata.

19. Referitor la celelalte aspecte invocate de instanta de judecata, privind inlocuirea amenzii contraventionale cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii, posibilitate prevazuta de art. 9 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, Curtea constata, pe de-o parte, ca aceste aspecte nu au legatura cu obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, iar, pe de alta parte, ca reprezinta chestiuni ce tin de interpretarea si aplicarea legii la cazul dedus judecatii instantei judecatoresti care a sesizat Curtea Constitutionala.

20. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:

• Respinge, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate ridicata, din oficiu, de Judecatoria Piatra-Neamt in Dosarul nr. 8.460/279/2016 si constata ca dispozitiile art. 39 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.
• Definitiva si general obligatorie.
• Decizia se comunica Judecatoriei Piatra-Neamt si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
• Pronuntata in sedinta din data de 15 noiembrie 2018.

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Ioana Marilena Chiorean